Procesos de gobernanza y tensiones entre culturas políticas al interior de la CICYT del CONICET en el período 1983-2010 

Este artículo analiza las transformaciones en la gobernanza del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y su impacto en la Carrera de Investigador Científico y Tecnológico (CICYT) desde 1983 hasta 2010. La relación entre los procesos de gobernanza y la CICYT es esencial para comprender la estructuración y gestión de instituciones e instrumentos de ejecución científica en un organismo central en el sistema público de investigación (SPI),[1] como es el CONICET en la Argentina. En el ámbito específico de la política científica, la eficiencia, desde la perspectiva de la comunidad científica o la cultura académica (Elzinga y Jamison, 1996), se asocia comúnmente con la búsqueda de la excelencia. La distribución de recursos se fundamenta en la autonomía científica, la revisión entre pares y la meritocracia basada en logros previos (Whitley, 2011, 2012).

En Argentina, el CONICET ha desempeñado un papel central desde su creación en 1958, concentrando gran parte de las actividades de investigación y a las élites científicas organizacionales (Feld, 2015; Bekerman 2018; Svampa y Aguiar, 2019). Este Consejo ha sido fundamental para la organización de actividades a nivel nacional y la implementación de las primeras políticas dirigidas al sector científico durante su etapa fundacional a mediados del siglo XX, especialmente en lo que respecta al establecimiento de normativas para garantizar la legitimidad dentro del campo científico y la introducción de mecanismos de evaluación por pares. En la actualidad, el CONICET ha contribuido significativamente al diseño de criterios para la distribución de recursos humanos y financieros destinados a la investigación científica, a través de su sistema de becas doctorales y posdoctorales dirigidas a graduados universitarios. A pesar de la dependencia pública para financiar la investigación, el CONICET ha mantenido una notable autonomía frente a los cambios políticos y sociales. El caso de la CICYT del CONICET es crucial para entender las tensiones entre la cultura académica y la burocrática en la ejecución científica. La existencia de una carrera de investigación en el CONICET desde 1961, única en su tipo por el alcance nacional y orientada a favorecer la dedicación exclusiva a las actividades científicos y tecnológicos (a partir de 1973, como se desarrollará más adelante en el artículo), con un escalafón profesional y estructurado jerárquicamente, constituye otro elemento relevante para justificar la selección del CONICET como contexto organizacional. Este artículo contribuye al debate desde varias perspectivas. Primero, examina el impacto de las decisiones en el CONICET en la formación de diversas culturas políticas entre los actores de la CICYT, destacando momentos de conflicto durante el período 1983-2010. En segundo lugar, aborda cómo las transformaciones en la gobernanza y las culturas políticas influyeron en las tendencias de asignación y distribución de los miembros de la CICYT a lo largo del período estudiado.

Luego de esta presente introducción, el artículo se organiza de la siguiente manera: i) en una primera parte se comparte el abordaje teórico empleado para el trabajo y las relaciones conceptuales sobre las nociones de gobernanza y culturas políticas, aplicadas al CONICET y, en particular, al funcionamiento de la CICYT; ii) en una segunda parte se analizan las características y cambios en la CICYT desde su creación en 1961 con la presidencia de Bernardo Houssay hasta la última dictadura cívico-militar en la Argentina, que abarcó el período 1976-1983 y que dejó una pesada herencia a las gestiones del Consejo con el retorno democrático; iii) en una tercera parte se analizan en profundidad los procesos de gobernanza y tensiones entre culturas políticas en la CICYT del CONICET en el período 1983-2010. Esta parte del artículo se desagregó en tres subperíodos diferenciados por procesos de gobernanza distintos al interior del CONICET: gobernanza académica normativista (1983-1989), gobernanza académica corporativa (1989-1996), gobernanza académica reformista (1996-2002), gobernanza académica vinculativa (2002-2010); iv) la última parte del trabajo está destinado a las conclusiones y a integrar los principales análisis y reflexiones sobre la CICYT y la gobernanza del CONICET. Por último, para el siguiente artículo se empleó un enfoque metodológico cualitativo para analizar el problema, respaldado por técnicas cuantitativas para organizar los aspectos contextuales y realizar análisis estadísticos descriptivos. En lo que respecta al enfoque cualitativo, las principales fuentes primarias de información fueron las entrevistas semiestructuras realizadas a informantes claves del CONICET y ubicados en diferentes espacios de trabajo (Presidencia, Directorio, gerencias, comisiones asesoras disciplinares, Junta de Calificación y Promoción, miembros de la carrera de investigador).[2] En lo que atañe a las fuentes secundarias de recolección de información, ellas incluyen documentos oficiales del organismo (memorias institucionales, informes internos, actas internas y resoluciones u actos administrativos), obtenidos de las bases de acceso libre del CONICET, como así también una reconstrucción histórica a partir de anuarios estadísticos impresos.

Gobernanza, culturas políticas y carreras de investigación

A mediados de la década de los setenta, se observa un cambio significativo a nivel internacional en la gestión de lo público, acompañado de transformaciones en los mecanismos de financiamiento de los sistemas públicos de investigación (Whitley, 2012; Cruz Castro et al., 2016): i) el nivel de delegación por parte del Estado a las élites científicas organizacionales en cuanto a las decisiones relacionadas con el uso y control de los recursos para la actividad científica; ii) la concentración del control administrativo y la gestión de recursos en manos de las élites científicas organizacionales; iii) los elevados grados de autonomía y autoridad académica de los actores científicos ubicados en los espacios de evaluación. En la Argentina, y en particular en el CONICET, estos procesos encuentran un momento de intensificación a partir de las políticas aplicadas con la última dictadura cívico-militar, en el cual el control administrativo y la gestión de recursos en manos de élites científicas organizacionales en el Consejo tendió a una mayor centralización de recursos en la institución y una distribución menos equitativa de las capacidades del CONICET en el financiamiento de la actividad científica.

Según Whitley (2012), una diferencia importante entre los SPI radica en el grado de control que tienen los investigadores sobre los estándares que determinan las prioridades de investigación y la evaluación de los resultados. Esto también está influenciado por la disposición del Estado para delegar el control sobre la asignación de recursos a los investigadores, confiando en los criterios académicos para valorar los resultados de la investigación y en los investigadores para evaluar a los aspirantes a trabajar en este ámbito. En este marco, la gobernanza, entendida como los “mecanismos y estrategias de coordinación adoptados frente a la compleja interdependencia recíproca entre actores, organizaciones y sistemas funcionales autónomos y operativos” (Jessop, 2004: 52), emerge como un concepto teórico relevante para describir las capacidades de gobierno de las autoridades directivas en espacios científicos y en las políticas de ciencia y tecnología (CyT) (Svampa y Aguiar, 2019; 2022a). En este contexto, la gobernanza refiere a las acciones practicadas por las autoridades de una institución al relacionarse con otros actores, tanto internos como externos. Estas acciones son el factor determinante que revela si las autoridades están aprovechando o desaprovechando las potencialidades directivas que les han sido conferidas por las instituciones.

Las políticas de financiamiento y las instituciones científicas se ven influenciadas por una serie de equilibrios o compensaciones, así como por procesos arraigados en la cultura académica (la búsqueda de la excelencia, el mérito y la eficiencia). Además, estos aspectos se entrelazan con criterios que, en las últimas décadas se orientan por la búsqueda de equidad y la igualdad en el acceso al financiamiento científico (Cruz-Castro et al., 2023). Las tensiones entre un enfoque meritocrático-académico, por un lado, y un enfoque burocrático orientado hacia la distribución de recursos, por otro, han sido temas cruciales en el debate sobre políticas científicas. Estas tensiones a menudo distancian a la cultura de los científicos de la agenda política, generando discrepancias significativas en la gestión y asignación de recursos dentro del ámbito científico. Un fenómeno intrigante explorado por Langfeldt et al. (2020) arroja luz sobre una constante lucha entre actores con rasgos culturales distintos en las instituciones científicas a nivel global, del cual un organismo público como el CONICET no está exento de tensiones y contradicciones entre actores directivos, de gestión, de evaluación e investigadores inmersos en el funcionamiento de un consejo de investigación (Rip, 1996). Estos espacios académicos y burocráticos, donde los criterios se debaten intensamente, involucran a la comunidad de investigadores, las élites científicas organizacionales y a representantes de la burocracia o tecnoburocracia, como señala Whitley (2012).

En este marco, tradicionalmente, las carreras de investigación formalizadas se han definido como una secuencia lineal que un investigador o investigadora atraviesa en un contexto institucional específico, dentro de una estructura de empleos predefinida (RICyT, 2009; Prego y Vallejos, 2010; D´Onofrio, 2020). Tanto el ingreso a la carrera de investigador como la promoción hacia posiciones de mayor jerarquía están condicionados no solo por los requisitos meritocráticos intrínsecos a los sistemas de evaluación, sino también por las decisiones de carrera individuales, como señalan Riquelme (2008) y García Fanelli (2009) En el campo de los estudios de ciencia, tecnología y sociedad (CTS), cabe señalar los marcos teóricos sociológicos utilizados para analizar las trayectorias científicas y tecnológicas de los investigadores, así como su relación con los sistemas de evaluación, los cuales se basan en perspectivas que exploran las dinámicas de estas trayectorias a nivel estructural. En este contexto, autores como Gläser y Laudel (2015), se centran en procesos institucionales y colectivos que influyen en la agencia individual. Siguiendo este enfoque teórico, se comprende que las dinámicas de las trayectorias científicas no se derivan simplemente de decisiones individuales impulsadas por un interés económico racional, basado en un análisis de costo-beneficio. Más bien, estas dinámicas son un reflejo de los aspectos estructurales normativos que regulan y organizan los comportamientos grupales de los investigadores. Al mismo tiempo, se reconoce que “los científicos y las carreras científicas están moldeados por secuencias de oportunidades y experiencias estructuradas por organizaciones” (Hermanowicz, 2012: 316). El rol de la evaluación es un tema muy discutido en las comunidades científicas, dada la incidencia en las carreras, pero también está presente en el campo de los estudios CTS. Hay acuerdo amplio en la literatura sobre la relación existente entre la gobernanza de las instituciones y las políticas de evaluación (Rip, 1996; Bozeman, 2006; Whitley 2011).

Por último, el enfoque teórico sobre culturas políticas desarrollado por Elzinga y Jamison (1996) proporciona una herramienta analítica de utilidad para este artículo, dado que permite describir los rasgos culturales presentes en las acciones de los actores involucrados en la política científica. En este contexto, el CONICET se presenta como un ejemplo claro de las influencias culturales y las tensiones entre diferentes enfoques de acción. Elzinga y Jamison (1996) han identificado y categorizado cuatro tipologías de culturas (académica, burocrática, económica y cívica), que representan diversos intereses sociales, políticos y concepciones de la ciencia. Estas culturas compiten en un campo de lucha por los recursos y por influir en la dirección de las políticas de CyT. Sin embargo, dos de estas culturas tienen una influencia predominante en los consejos de investigación, como es el CONICET: la cultura académica y la cultura burocrática. Esta interpretación coincide con el análisis de Cruz-Castro y Sanz-Menéndez (2018), quienes, basándose en los trabajos de Whitley (2011, 2012), han señalado la complejidad de los cambios en la autonomía relativa de las organizaciones científicas y en los consejos de investigación en la última década. De acuerdo con la literatura, se puede resumir que la cultura académica es moldeada por los propios científicos, quienes están principalmente interesados en una política para la ciencia y en preservar los valores académicos percibidos como la autonomía, la integridad, la objetividad y el control sobre la inversión y la organización (Elzinga y Jamison, 1996: 4). Por otro lado, en cuanto a la cultura burocrática, los autores la relacionan con el interés por la planificación, coordinación y administración de la política y el financiamiento científico por parte del Estado, como así la elaboración de agendas de políticas orientadas a promover una ciencia para la política a través de estructuras que posean un carácter gerencial y planificador. Dado que la cultura burocrática se centra principalmente en el uso social de la ciencia, puede verse influenciada por las presiones o demandas de las otras dos culturas: la cultura económica, industrial o empresarial, interesada en aplicaciones tecnológicas específicas de la ciencia, la resolución de problemas productivos o la introducción de innovaciones; y la cultura cívica o social, centrada en preocupaciones como la protección del medio ambiente, la equidad social, la reducción de las brechas de género o la democratización de la ciencia.

Aunque la narrativa conceptual compartida previamente presenta posiciones opuestas, como actores con orientación académica y otros con enfoque burocrático, la realidad de las políticas de financiamiento científicos es notablemente mucho más compleja y multifacética. Existen convivencias y/o conflictos entre diversas culturas políticas, prioridades, criterios de operación, calidad y valores dentro de las instituciones de CyT, especialmente en el CONICET. Bajo esta perspectiva, las políticas y los instrumentos de financiamiento científico generan procesos de gobierno con cierto grado de irreversibilidad. En otras palabras, las políticas y las administraciones en un momento histórico determinado condicionan las opciones disponibles para las gestiones presentes y futuras. En este contexto, los instrumentos operativos de política científica se basan en fundamentos conceptuales racionales y en la superposición de diversas capas de políticas, resultado de reformas sucesivas o administraciones notablemente diferentes (Lepori et al., 2023).

En resumen, para este artículo el concepto de gobernanza emerge como una herramienta fundamental para comprender cómo las autoridades del CONICET se relacionan con otros actores, tanto internos como externos, en la toma de decisiones y la coordinación de actividades científicas. La gobernanza académica, corporativa, reformista y vinculativa como se desarrollará en las siguientes secciones, cada una caracterizada por diferentes enfoques y procesos de toma de decisiones, ha influenciado en la dirección y distribución de recursos de la CICYT entre 1983-2010. Por otro lado, las tensiones entre culturas políticas, especialmente entre la cultura académica y la burocrática, han sido una constante en el CONICET. La cultura académica, impulsada por los propios científicos, enfatiza la autonomía, la objetividad y el control sobre la inversión y la organización. En contraste, la cultura burocrática se centra en la planificación y administración de políticas y financiamiento científico por parte del Estado. Estas tensiones entre enfoques académicos y burocráticos han generado discrepancias en la gestión y asignación de recursos en torno a la CICYT del CONICET, reflejando la complejidad del panorama político y cultural.

Los orígenes de la CICYT del CONICET y el devenir del instrumento en el período 1961-1983

Un breve repaso de la CICYT entre 1961 y 1973

La creación misma del CONICET en 1958 generó tensiones entre varios sectores universitarios. Por un lado, estaban el grupo liderado por Bernardo Houssay y el grupo de Rolando García (Feld, 2015). La facción encabezada por Houssay pretendía un esquema de promoción de becas y subsidios donde la excelencia académica fuera el criterio de otorgamiento, es decir, un proyecto a la medida de la cultura académica. El modelo conceptual de incentivo a la CyT que escondía este proyecto era sin dudas lineal ofertista.[3] El segundo grupo, representado por García, buscó fomentar líneas de investigación poco consolidadas en el país (como las ciencias sociales) y lograr un esquema más federal y vinculado con el contexto social y económico del país. A pesar de compartir la preocupación por el desarrollo científico nacional y su apoyo a la creación de un consejo nacional de investigaciones, estos grupos tenían posturas muy diferentes. En los primeros años de existencia del organismo, según lo establecido en el Decreto-Ley N° 1291/58, al CONICET se le encomendaban funciones que incluían “coordinar y promover las investigaciones científicas y contribuir al progreso cultural de la nación […] y abordar problemas relacionados con la seguridad nacional y la defensa del Estado” (Caldelari et al., 1992: 169).

La promoción de la investigación científica se llevaba a cabo a través de varios instrumentos principales: i) financiamiento de proyectos de investigación y desarrollo (I+D), para lo cual era esencial la evaluación por pares, lo que requería la categorización de los investigadores; ii) la creación en 1961 de la CICYT para apoyar la carrera de investigador en las universidades; iii) el establecimiento de becas internas y externas para la formación de investigadores; iv) la creación de institutos y centros regionales como espacios para la colaboración colectiva en áreas específicas del conocimiento (Svampa y Aguiar, 2022a). En sus primeros años (1961-1973), la CICYT operó como un sistema de categorización de investigadores según su experiencia profesional. Esta carrera proporcionaba un estipendio que complementaba los salarios de los investigadores que trabajaban en otras instituciones científicas y tecnológicas de Argentina (Svampa y Aguiar, 2022a). En la práctica, se convirtió en un mecanismo que fomentaba la dedicación a la investigación científica y la labor docente en las universidades públicas, así como en centros tecnológicos como la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) o el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) (Del Bello, 2014, Feld 2015). La CICYT, estructurada de forma piramidal concentraba a la mayoría de sus investigadores en las categorías inferiores (investigador ayudante, asociado y encargado de investigaciones), mientras que las categorías superiores (investigador principal, jefe de investigaciones y director de investigaciones) tenían menos miembros (Svampa y Aguiar, 2022a). Durante este período, la CICYT desempeñó un papel crucial en el aumento de los cargos universitarios con dedicación exclusiva. A pesar de las limitaciones presupuestarias del CONICET en sus primeras décadas y bajo la dirección de Houssay, la institución logró desempeñar un papel simbólico significativo en la profesionalización de la investigación (Feld, 2015; Bekerman, 2016). La estructura académica asociada a la CICYT se convirtió en uno de los principales ámbitos de autonomía relativa en una institución modelada según el paradigma de la república de la ciencia, lo que atañe a pensar en el CONICET como “un parlamento de científicos y una burocracia gubernamental” (Rip, 1996: 2), en donde “la mano oculta de la opinión científica se hace visible, en cierta medida, en la manera en que un Consejo de Investigación se inspira en los juicios de los científicos” (Rip, 1996: 4).

La reforma del estatuto de la CICYT y el CONICET entre 1976 y 1983

Durante el período de 1976 a 1983, Argentina fue testigo de la dictadura cívico-militar más feroz de su historia, coincidiendo curiosamente con la expansión más considerable del CONICET en términos de recursos humanos, institutos e infraestructura en todo el siglo XX. Sin embargo, la estrategia de consolidar la autoridad y autonomía del CONICET en relación con otras instituciones científicas tuvo sus raíces en mayo de 1973, con la aprobación de la Ley N° 20464, que establecía el nuevo Estatuto para la CICYT y del Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo (CPA) del CONICET.^[4] Esta reforma colocó a ambas carreras del Consejo bajo las regulaciones del Estatuto y Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Nacional, marcando un quiebre con el sistema de suplemento que caracterizó la carrera entre 1961 y 1973, durante la administración de Houssay (Svampa y Aguiar, 2022a). Bajo las nuevas normativas, los investigadores del CONICET se convirtieron en empleados públicos con una relación de dependencia laboral completa.^[5] Aunque la universidad pública seguía siendo el lugar de trabajo prioritario para estos investigadores, su labor estaba principalmente enfocada en cumplir las obligaciones impuestas por el CONICET, relegando las funciones de otras instituciones públicas a un segundo plano, en caso de estar involucrados en ellas.^[6] En cuanto a los institutos de investigación del Consejo, aunque su expansión había comenzado a principios de los años setenta, se aceleró significativamente entre 1976-1983. Durante estos años turbulentos con la dictadura cívico-militar, el CONICET experimentó un crecimiento sin precedentes en el siglo XX (Bekerman, 2010; Hurtado, 2010). En este contexto, las comisiones asesoras disciplinarias se consolidaron como evaluadores claves en el funcionamiento de la CICYT,^[7] confiriendo a la política científica una dimensión única: los responsables de formular políticas eran también los beneficiarios directos de esas políticas (Hurtado, 2010; Feld, 2015). En relación con este tema, Weinberg argumenta que la reducción intencionada de los fondos asignados a la investigación científica en el ámbito universitario resultó en la exclusión de numerosos investigadores altamente capacitados. Esto condujo a la creación de una serie de institutos a través del CONICET, que se convirtieron en el principal punto de encuentro para los recursos humanos dedicados a la investigación. Oteiza plantea en relación a esto que “se optó, como en otros regímenes autoritarios anteriores, por ubicar las actividades científicas y tecnológicas en ámbitos que no dispusieran del tipo de autonomía ni de libertad académica normal en el medio universitario” (Oteiza, 1992: 32). También es importante destacar, la denuncia de dos exfuncionarios de la Secretaría de Ciencia y Técnica sobre la presunta discrecionalidad en la gestión del presupuesto del CONICET a fines de 1983. Esta denuncia señalaba la posible desviación de fondos públicos del CONICET hacia fundaciones y asociaciones independientes, que tenían vínculos con varios de los institutos creados durante ese período.[8]

Gobernanza académica normativista entre 1983 y 1989: dificultades en la CICYT y propuestas alternativas de promoción científica

Con el retorno de la democracia a fines de 1983 en Argentina, el gobierno de Alfonsín se encontró con considerables limitaciones financieras en diversas áreas. A pesar de este condicionante económico, se implementaron medidas para normalizar las principales instituciones de CyT, con el objetivo de revertir la difícil situación heredada de la última dictadura cívico-militar en el sector. Los cambios en el CONICET comenzaron con la designación del Dr. Carlos Abeledo como nuevo presidente en 1984, quien lideró un proceso de reestructuración de la institución y estableció un nuevo Directorio en agosto de 1986. Entre 1983 y 1989, al interior del CONICET se desarrollaron procesos de gobernanza académica normativista (Svampa y Aguiar, 2022b) que dieron lugar a la instauración de un marco normativo y a la adopción de prácticas que enfatizaban la transparencia institucional sobre los intereses corporativos en contraste con las gestiones en el Consejo durante la última dictadura cívico-militar entre 1976 y 1983. El liderazgo y la toma de decisiones en el CONICET a partir de la gestión de Abeledo estuvieron fuertemente influenciados por el estricto cumplimiento de normas y reglamentos modificados con el retorno de la democracia, lo cual marcó la emergencia de un tipo de gobernabilidad basado en la transparencia, donde la legitimidad y estabilidad de las autoridades posibilitaron un incremento de la autoridad y autonomía del presidente y el Directorio en comparación con los directores de institutos del CONICET (un actor que gozó de amplia autonomía y poder durante la última dictadura cívico-militar en Argentina). Esta configuración normativista también se reflejó en la política de promoción del Consejo, enfatizando su carácter externalista en el diseño de los instrumentos de financiamiento de la actividad científica. En este sentido, uno de los cambios más importantes dentro de este proceso de normalización fue la modificación de los mecanismos de financiamiento del CONICET, que amplió las oportunidades de acceso tanto para los miembros de la CICYT como para de profesionales de las universidades públicas. Esto permitió la participación de investigadores universitarios o de otras instituciones de CyT en las convocatorias anuales de proyectos y de categorización de investigadores.

La necesidad de regularizar el sistema de evaluación, financiamiento y gestión de los recursos del CONICET era una demanda clave de la comunidad científica, que buscaba superar la imagen distorsionada que el Consejo había heredado de la dictadura cívico-militar. En este contexto, se introdujeron cambios significativos en los instrumentos de financiamiento del CONICET a través de la Resolución N° 511 de 1984. Estas modificaciones implicaron que los subsidios para la investigación ya no fueran otorgados a los directores de centros o institutos, sino que se dirigieran directamente a los grupos de investigación e investigadores, reduciendo la autoridad y autonomía de los directores de los institutos del CONICET y fortaleciendo el poder de los grupos de investigación del Consejo y del resto de otras instituciones de CyT (Svampa, 2019). Además, se establecieron convenios de colaboración académica como una vía para fortalecer la relación entre el CONICET y las universidades públicas. Estos convenios permitieron que investigadores y grupos de trabajo, incluso aquellos que no formaban parte del organismo, pudieran beneficiarse de los fondos proporcionados por la institución.

Con el objetivo de promover la equidad científica entre investigadores de diferentes instituciones, se implementaron instrumentos como los Proyectos de Investigación y Desarrollo (PID) y los Proyectos de Investigación Anual (PIA). En estos programas, los recursos eran gestionados directamente por los investigadores, en lugar de los directores de los institutos del CONICET, como había sucedido entre 1976 y 1983.

Características de las convocatorias, dotación y distribución de los miembros de la CICYT

La CICYT a partir del Decreto-Ley N° 20464/73 y la aprobación del nuevo estatuto fue profundizando el encasillamiento del personal de carrera de investigador. De esta manera quedaron comprendidas bajo el Decreto-Ley todas las personas que en virtud del nombramiento emanado del Directorio desarrollaran sus actividades en institutos dependientes total o parcialmente del CONICET, universidades nacionales, provinciales o privadas reconocidas, instituciones nacionales, provinciales o municipales, empresas de Estado, instituciones sin fines de lucro y otros lugares de trabajo que el CONICET considerara de importancia. Según el artículo N° 8 de la Ley N° 20464/73, el ingreso a la CICYT como así también a la CPA, se efectuaba a cualquiera de las categorías de la carrera, en base exclusivamente a los méritos y antecedentes de investigación y publicación del postulante.

Tabla 1.

Etapas de ingreso y promoción en CICYT a partir de la reforma de 1973.

Fuente: elaboración propia a partir de la Ley N° 20464.

Desde 1973, la solicitud de ingreso a la CICYT estaba condicionada por la edad del aspirante.[9] En el caso de la categoría Asistente, el investigador no debía tener más de 35 años y ser egresado universitario o tener una formación acorde al juicio del CONICET. Para las otras categorías no se debía tener más de 40 años para ser investigador Adjunto, 45 años para la clase Independiente y 50 años para la clase Principal. Sin embargo, el Directorio del CONICET, con el voto de sus 3/4 tenía la autoridad de hacer excepciones a las normas que aplicaban a los antecedentes del aspirante. Para solicitar el ingreso, cualquier investigador del sistema público de investigación de la Argentina tenía que presentar la relación detallada de sus antecedentes, estudios realizados, investigaciones llevadas a cabo, así como un plan de trabajo para el período inmediato de un año.

Gráfico 1.

Evolución de los miembros de la CICYT del CONICET entre 1976 y 1989 (en absolutos).

Fuente: elaboración propia a partir de documentos oficiales del CONICET (1983, 1989).

Como se manifiesta en el Gráfico 1, de la mano de una macroeconomía inestable y atravesada por variadas crisis, a partir de 1985 mostró una expansión mucho más acotada de la CICYT con varios años de estancamiento incluso. Si observáramos la serie temporal en tasas de crecimiento se reflejaría una variabilidad a lo largo del período. Hay años con tasas de crecimiento positivas, indicando un aumento en la cantidad de miembros, y también hay un año (1989) con una tasa de crecimiento negativa, indicando una disminución. Se observa un crecimiento acelerado en los años 1981 y 1983, con tasas de crecimiento del 18,74% y 21,60%, respectivamente. Estos años indican períodos de expansión significativa en la cantidad de miembros. En 1989 se muestra una tasa de crecimiento negativa del -14.94%, indicando una disminución en la cantidad de miembros. En 1987 debido a la precaria situación financiera del CONICET, se tomaron medidas para limitar el acceso a la CICYT (CONICET, 1989) lo cual se reflejó en las convocatorias de 1988 y resultados posteriores. Dado que el presupuesto del CONICET no podía seguir el ritmo del crecimiento en la carrera de investigador, se realizó un ajuste en los fondos asignados a salarios y actividades de investigación, como equipamiento, bibliografía, viáticos y congresos. Sin embargo, también hay años, como 1986 y 1987, que muestran tasas de crecimiento relativamente bajas (1,42% y 0,56%, respectivamente). Esto indica períodos de estabilidad o menor crecimiento en comparación con otros años.

Tabla 2.

Evolución de los miembros de CICYT por escalafón y año en CONICET 1983-1989 (en porcentajes).

Fuente: elaboración propia a partir del CONICET (1989) y SECYT (1989).

La Tabla 2 ilustra la evolución de los miembros de la CICYT desde principios de 1983 hasta 1989. Antes del retorno de la democracia, el número de investigadores experimentó un crecimiento constante. Sin embargo, a partir de 1984 la curva muestra un estancamiento en las diversas categorías de la CICYT debido a la crisis económica y financiera que afectó al país.

Durante este período, se observó un aumento en las categorías intermedias. La categoría de investigador Adjunto aumentó del 28,7% en 1983 al 40% en 1989, con una diferencia porcentual de 11,3 puntos porcentuales. La categoría de investigador Independiente también experimentó un aumento, pasando del 28,3% al 31,4%, con una diferencia de 3,01 puntos porcentuales. En contraste, la categoría de investigador Asistente experimentó una disminución porcentual a lo largo del período, pasando del 23,18% en 1983 al 6% en 1989, lo que representa una diferencia porcentual de 17,18%.

Un cambio de tareas permitidas en las categorías de la CICYT se registra en 1985, momento en el cual se empiezan a fomentar actividades de vinculación dentro del CONICET. A los miembros de la CICYT se les ofreció la oportunidad de realizar consultorías remuneradas, siempre y cuando no ocuparan más del 20% de su tiempo de investigación. Esta medida tenía como objetivo no solo proporcionar nuevas oportunidades laborales y remuneración a los investigadores, sino también promover una incipiente política de colaboración entre los laboratorios de investigación científica y tecnológica y el sector productivo.

En ese contexto, se estableció la categoría de Miembro Correspondiente de la carrera de investigador del Consejo mediante la Resolución N° 1636 de 1987 para las clases investigador Independiente, Principal y Superior, según el artículo 2 de la resolución correspondiente. Esta categoría tenía como propósito fortalecer los lazos de la comunidad científica argentina más allá de las fronteras nacionales (CONICET, 1989). Estaba destinada a investigadores residentes fuera de Argentina que pudieran contribuir al desarrollo de la CICYT.[10] Posteriormente, en 1988 el Directorio del Consejo aprobó el reglamento de la carrera del investigador clínico mediante la Resolución N° 479. Esta iniciativa tenía como objetivo fomentar la investigación científica original en Medicina Clínica, sus disciplinas y especialidades (CONICET, 2006).

Política orientada a promoción, las tensiones entre el SAPIU y la CICYT

Frente al fenómeno de distanciamiento entre docencia e investigación que venía configurándose en la dinámica de los miembros de la CICYT del CONICET desde la reforma del estatuto en 1973 (Bekerman, 2018), el presidente del CONICET y el Directorio promovieron el diseñó del Sistema de Apoyo para Investigadores Universitarios (SAPIU) (Resolución N° 2275 del 23 de diciembre de 1987), un instrumento dirigido a promover el apoyo a las tareas de investigación en espacios universitarios (Svampa, 2020). Según un investigador de la CICYT en la década de 1980:

La Carrera se puso un poco en tela de juicio a mediados de la década del ochenta. Esto estalló cuando se creó el SAPIU para apoyar a aquellos investigadores que no eran de la Carrera. Este sistema debilitó a la carrera porque surgió una competencia, con patrones distintos. En su momento el SAPIU incorporó un número importante en comparación a los números de la carrera CONICET. Yo me pasé al SAPIU porque el suplemento que recibía era mayor a mi sueldo de Carrera. (Entrevista a miembro de la CICYT en 1986. Diciembre 2019)

Frente al propósito del CONICET de reforzar la interacción con las universidades a partir de la colaboración y conjunción de funciones sustantivas, requerían de un instrumento para promover las actividades de docente investigador en las universidades públicas.

Que es asimismo, conveniente contribuir a mejorar desde este Consejo los mecanismos útiles para la priorización de funciones en la Universidad, incentivando las actividades del docente investigador de acuerdo a los requerimientos de la educación superior en todas sus etapas, y de la investigación científica y tecnológica. (Resolución N° 2275 del Directorio del CONICET, 1987: 1)

En esta línea, el Directorio consideró necesario crear un sistema de ayuda económica para investigadores que no fueran de la CICYT, este sistema de ayuda se enmarcaba en la facultad de reglamentación del CONICET que nace de los incisos “h” e “i” del artículo 2 del Decreto-Ley N° 1291/58 y se financió dentro del marco presupuestario anual del organismo. Por lo tanto, el sistema configuró un sistema de categorías que se ubicaban entre el subsidio y una beca.

El reglamento del SAPIU implicaba un llamado anual a concursos para los investigadores (independiente o bajo la dirección de otros) de las universidades de la Argentina. Para cada concurso se fijaron requisitos específicos, entre ellos el número de vacantes para cada disciplina y por cada categoría. Los convenios tenían una duración de cuatro años para las categorías II, III, IV, V, PE y PS,[11] y de dos años para la categoría I, sujeto a una renovación posterior en base a la evaluación de informes científicos bienales por parte del investigador.

Tabla 3.

Categorías comprendidas en el SAPIU.

Fuente: elaboración propia a partir de la Resolución N° 2275 de 1987.

Por lo tanto, el SAPIU se configuró como un sistema donde el investigador beneficiario podía ejercer actividades académicas y de docencia en las universidades y contar con un subsidio del CONICET en concepto de tareas de investigación; sin embargo, no establecía una relación de dependencia directa con el Consejo, sino con la universidad.

En 1988, alrededor de 950 investigadores se presentaron a la convocatoria SAPIU y 350 miembros de CICYT pasaron a este régimen, aumentando la disponibilidad de docentes con una dedicación exclusiva a la docencia e investigación. El traspaso desde la CICYT al SAPIU estaba habilitado por la Resolución N° 2275 de 1987; en el caso de los investigadores que decidían migrar al SAPIU, ingresaban en base a los antecedentes registrados en CICYT. Cabe aclarar, que el traspaso de un sistema a otro, en el caso de los miembros de carrera no los inhabilitaba para reinsertarse en CICYT si así lo requerían con posterioridad. El actor que estaba encargado de autorizar los cambios era el Directorio del CONICET.

Tabla 4.

Comparación ordinal entre la CICYT y el SAPIU.

Fuente: elaboración propia a partir de la Resolución N° 2275 de 1987.

El SAPIU tenía como destinatarios a los docentes miembros de la CICYT de CONICET, y a los investigadores universitarios que se dedicaban a la docencia y a la investigación. En lo que respecta a los criterios de evaluación, el énfasis estaba puesto en valorar la actividad de investigación en las universidades. Según el director del CECOAL, en la década del ochenta:

El SAPIU fue un buen programa, intencionado en promover la integración de los investigadores con la universidad. Sin embargo, no tuvo la repercusión esperada debido a las críticas por parte de algunos de personas que eran parte de la carrera del CONICET, quienes veían una amenaza con la existencia del SAPIU. (Entrevista a Neiff, director del CECOAL en los ochenta. Noviembre de 2019)

Desde el CIN, se respaldó la iniciativa de diseñar y ejecutar un instrumento orientado a los docentes-investigadores de las universidades. Este apoyo se mantendría aún en 1988, momento en que el SAPIU recibió duras críticas, dado que muchos investigadores de CICYT del CONICET habían decidido migrar a este sistema. Según Albornoz y Gordon (2011),

El SAPIU recibió apoyo, particularmente en las universidades, pero también fue objeto de resistencia activa no solo por los grupos más conservadores, sino también por muchos investigadores ideológicamente afines con el gobierno radical. Fue evidente que el espíritu de cuerpo primó en una medida sobre una intervención política no surgida desde el seno de la propia comunidad, más allá de los propósitos democratizadores que la animaban. (Albornoz y Gordon, 2011: 14)

Según los autores, la aparición de un instrumento que buscará devolver el rol inicial de promotor de la ciencia desde el CONICET en vínculo con las universidades públicas, preocupó a grupos conservadores del campo académico, como así también a muchos miembros de la CICYT. Lo cual condujo a una fragmentación o diversificación en las opciones disponibles para los investigadores, creando dinámicas competitivas dentro del ámbito de la investigación del Consejo.

Gobernanza académica dispares en el CONICET entre 1989 y 2002: entre el corporativismo y el reformismo académico

Durante los años noventa, en el marco de los dos mandatos presidenciales de Menem, se pueden identificar distintas corrientes culturales que influyeron en los procesos de gobernanza del CONICET (Svampa y Aguiar, 2022b), marcando dos momentos institucionales contradictorios (Albornoz y Gordon, 2011). En el primer período, desde 1989 hasta 1996, se estableció una gobernanza académica corporativa que se caracterizó por un enfoque tradicionalista en las acciones administrativas del CONICET, durante las gestiones de Raúl Matera y Domingo Liotta. La gobernanza académica corporativa durante estos años se caracterizó por una tendencia hacia la consolidación del poder en las élites científicas organizacionales, en detrimento de la inclusión de diversas perspectivas y la garantía de equidad en la toma de decisiones al interior del CONICET. En este período, se produjo el nombramiento de funcionarios vinculados con la dictadura cívico-militar de 1976-1983, quienes impulsaron revertir los cambios instalados por el gobierno radical y la administración de Abeledo en el Consejo entre 1983 y 1989 (Albornoz y Gordon, 2011; Del Bello, 2014). Durante el primer período menemista, las administraciones de Matera y Liotta lograron aumentar los salarios de los miembros de la CICYT y se asignaron recursos a los institutos, pero esto se hizo a expensas de los fondos destinados a la política de la política de financiamiento de proyectos (como los PID) y de los programas de colaboración con las universidades públicas.[12] Como resultado, si bien los investigadores del Consejo recibían salarios equiparables a estándares internacionales, carecían de los recursos necesarios para llevar a cabo sus investigaciones de manera efectiva. Así también, en el contexto de la gobernanza académica corporativa en el CONICET, el liderazgo y la toma de decisiones estuvo dominado por la élite científica organizacional (directores de institutos que ocupaban cargos en el Directorio y los secretarios de la SECYT que mantuvieron el control de las funciones presidenciales del CONICET). En cuanto al control y la toma de decisiones, estos estuvieron centralizados en manos de las élites científicas, lo que profundizó desigualdades dentro de la institución al limitar el acceso a recursos para otros miembros del CONICET. La falta de equidad en la distribución de recursos y oportunidades socavó la estabilidad institucional y la legitimidad durante el período 1989-1996.

Posteriormente durante el segundo período menemista, desde mediados de 1996 hasta el 2002, se llevó a cabo un proceso de modernización tecnocrática-burocrática (Albornoz y Gordon, 2011) o de reforma y democratización del CONICET (Del Bello, 2014), que se caracterizó por una gobernanza académica reformista (Svampa et al., 2023b). Este período estuvo marcado por la creación de una nueva estructura organizativa en el CONICET con el objetivo de impulsar las actividades científicas y tecnológicas en línea con las políticas establecidas por la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT). Durante la gobernanza académica reformista se implementaron cambios estructurales en el CONICET con el objetivo de mejorar su eficiencia y capacidad de respuesta a las demandas de la comunidad científica. Se destacan en este marco, las iniciativas de modernización y adaptación a nuevos desafíos, con un énfasis en la innovación en los procesos de gestión académica y burocrática con la creación de las unidades gerenciales en el CONICET. En el marco de la gobernanza académica reformista, el liderazgo y la toma de decisiones se centraron en la modernización y la adaptación a nuevos desafíos. Los líderes institucionales (secretarios de la SECYT y Directorio) implementaron cambios estructurales para mejorar la eficiencia y la capacidad de respuesta del CONICET, promoviendo la innovación en los procesos de gestión, lo cual se desarrolló en un contexto de elevado conflicto con representantes de la cultura académica más tradicional del Consejo (los directores de institutos, miembros de las Comisiones Asesoras Disciplinares y Junta de Calificación, como así también los presidentes del CONICET que estuvieron en el cargo entre 1997-2002).

En un inicio del proceso de gobernanza académica reformista en el CONICET con la intervención de Del Bello entre 1996-1997,[13] la política de cambios estructurales estuvo ligada a las transformaciones impulsadas en la SECYT. En este marco, las reformas diseñadas por la administración de Del Bello se centraron en diferenciar al menos tres funciones en el ámbito de la ciencia y tecnología (planificación, promoción y ejecución): la planificación y elaboración de políticas de CyT quedó a cargo de la SECYT; la ejecución de actividades científicas y tecnológicas continuó en el CONICET (por medio de las carreras CICYT, CPA, becas e institutos), como así también en las universidades y otros organismos de CyT; y para la función exclusiva de promoción se creó en 1996 la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT). En este marco se introdujeron los Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica (PICT), los cuales otorgaron preeminencia a la ANPCYT en el impulso a la ciencia por sobre los PID del CONICET, especialmente en términos de financiamiento para proyectos de investigación y desarrollo. Esto llevó a un significativo aumento en los subsidios para los investigadores del CONICET, lo cual fue atractivo para la comunidad científica del organismo, a pesar de los rechazos iniciales con relación a la ANPCYT, que fue vista como una amenaza a las tareas tradicionales e históricas del CONICET. Esta reforma en la cartera de financiamiento a proyectos fue motivada por las ambigüedades institucionales que el CONICET había experimentado a lo largo de su historia y las inconsistencias en la promoción de la innovación desde 1976. A pesar de que el CONICET fue concebido como la principal institución para promover la actividad científica en el país a partir del financiamiento de proyectos, becas y sistemas de categorización, entre 1976 y 1981 se le asignaron a la institución funciones de ejecución (con el crecimiento de los miembros de CICYT, CPA e institutos), lo que generó confusión en sus funciones institucionales (Del Bello, 2014). Estas funciones de ejecución le permitieron al Consejo reorientar recursos para implementar una política científica (en detrimento de las funciones de fomento y promoción científica por medio de proyectos) de forma discrecional.

En los meses de intervención del Consejo por parte del secretario de la SECYT durante el segundo semestre de 1996, se llevó a cabo una reforma de la carta orgánica que impulsó la conformación de un nuevo Directorio del CONICET, además de la creación de diferentes unidades gerenciales (las Gerencias de Desarrollo Científico y Tecnológico, de Evaluación y Acreditación y de Gestión Operativa). La conformación del nuevo Directorio implicó la participación de cuatro investigadores activos representantes de cada una de las grandes áreas del conocimiento, un representante por el Consejo de Universidades, uno por las organizaciones representativas de la industria, uno por las organizaciones representativas del sector agropecuario y uno por los organismos responsables de ciencia y tecnología de los gobiernos provinciales y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires. Esta estructura fue objeto de críticas por parte de la comunidad científica, que lo interpretó como un acto de intromisión de la cultura burocrática en los intereses de la cultura académica que el CONICET idealmente defendía. Posteriormente a la intervención de Del Bello en 1996, se produjo una inestabilidad en la dirección del CONICET, con diferentes presidentes que no permanecieron en el cargo por mucho más de un año. A principios de 1997, Enrico Stefani, un investigador argentino en Estados Unidos, fue nombrado presidente del CONICET. Sin embargo, su gestión entró en conflicto con la SECYT, que intentaba influir en la formación de comisiones asesoras y en los criterios para concursos en la CICYT. Stefani renunció a principios de 1998 debido a los desacuerdos con Del Bello. Su sucesor, Armando Bertranou, un ingeniero agrónomo y miembro del Directorio, enfrentó abiertamente la cultura académica del CONICET, ya que no era un investigador reconocido y representaba intereses externos a la comunidad académica. Sin embargo, Bertranou estaría en la presidencia hasta diciembre del 2000, momento en que es designado a Pablo Jacovkis como presidente del Consejo, pero duró menos de un año, por diferencias con la conducción política de la SECYT y por cuestiones relativas a los recursos disponibles para su administración. Posteriormente, a mediados de junio del 2001, Andrés Carrasco fue designado como nuevo presidente del Consejo hasta el 2002, momento en que el nombramiento de Eduardo Charreau al frente de la institución iniciaría un proceso de estabilidad y convergencia de intereses.

Dotación y distribución de los miembros de la CICYT en la década de 1990

A lo largo de la historia del CONICET, el crecimiento de la dotación de investigadores en el CONICET se ve fuertemente influenciado por dos factores principales: la aprobación anual de cupos de incorporación por parte de las autoridades (el Directorio y Presidencia del CONICET) y el nivel de demanda de candidatas y candidatos que buscaban ingresar a la carrera (lo cual implicaba la participación de investigadores del sistema público de investigación de la Argentina). La dinámica de este equilibrio entre oferta y demanda se refleja en la cantidad de postulantes que participan en cada concurso de ingresos y en aquellos que finalmente obtienen la aprobación correspondiente en base a los procesos evaluativos de las Comisiones Disciplinares y la Junta de Calificación y Promoción.

Gráfico 2.

Evolución de los miembros de la CICYT del CONICET entre 1990 y 2002.