This article analyzes the creation of the Spanish National Research Council (CSIC) in 1939 under Franco's dictatorship and the National Scientific and Technical Research Council (CONICET) in 1958 under the de facto presidency of Aramburu, until the return to democracy in 1982 and 1983 in Spain and Argentina, respectively. The two councils are analyzed from a historical and descriptive perspective, followed by a comparative approach regarding their similarities and differences. The study examines the public science and technology policies of both countries, as well as their public research organizations, with a focus on CONICET and CSIC. After presenting the theoretical approach, the cases of CSIC and then CONICET are presented, followed by a comparative analysis with the main conclusions.
Un grupo muy reducido de países cuenta con Consejos de Investigación que han desarrollado carreras de investigador, se trata de un servicio civil compuesto por científicos y tecnólogos, que está presente en el CNRS en Francia, creado en 1939, el CSIC en España que también data del mismo año y el CONICET en Argentina fundado en 1958, si bien todos ellos contaban con antecedentes institucionales y organizacionales.
A partir del abordaje de la organización como sistema social, se parte del supuesto que considera el análisis sociológico de CSIC y CONICET como formaciones sociales que tienen “determinados problemas comunes y por ello pueden ser también acometidos con los mismos planteamientos” (Mayntz,
1972: 53).
Para ello, se analizarán aspectos propios de ambas organizaciones, así como el contexto inescindible de las políticas públicas nacionales en el campo científico-tecnológico.
Es a partir de ese postulado que todas las organizaciones son consideradas sistemas sociales orientados al cumplimiento de determinados objetivos y, por lo tanto, es a partir de allí que pueden analizarse como casos particulares o también, a partir del análisis de ciertas dimensiones en común, realizar el análisis comparativo de las mismas entre uno o más casos.
Para ello se buscará dar respuesta a la pregunta sobre qué tipo de reformas se produjeron en CSIC y CONICET durante el período analizado y qué puede aportar en términos explicativos la comparación de esas transformaciones.
Estos Consejos de Investigación (CI) son un conjunto heterogéneo
Los CI surgen como dispositivos sociales, administrativos, políticos e institucionales y resultan propicios para observar desde la sociología de las organizaciones de qué manera diversas posturas desde Bernal (1939) y Polanyi (2014) en adelante han ejercido algún tipo de influencia en sus procesos de transformación. Es decir que estos CI permiten observar a través de sus cambios organizacionales de qué manera esas diferentes perspectivas respecto a las políticas públicas de ciencia y tecnología se impusieron, retrocedieron o incluso se mixturaron en función del contexto internacional y regional, factores políticos y económicos nacionales y características de sus comunidades científicas, entre otros.
Los factores referidos por Muñoz (2001) respecto del desarrollo en España del campo científico-tecnológico:
Así como otros rasgos que en sucesivos diagnósticos sobre la situación de la CyT en España refieren a problemas de coordinación, integración, falta de inversión de los sectores productivos, entre otros, constantemente nos recuerdan las descripciones respecto a Argentina; se trata de caracterizaciones realizadas especialmente sobre fines de los setenta e inicios de los ochenta respecto a los complejo científico-tecnológico de ambos países, que resultaban llamativamente similares tanto en sus juicios sobre los resultados como respecto a sus políticas, gobernanza, instituciones, e incluso la falta de valoración cultural y social de la ciencia y la tecnología.
En este marco se inscribe el análisis de los antecedentes de ambos CI previo al retorno a la democracia entre 1982/1983, dando cuenta de su fundación, el contexto de su creación, los principales hechos histórico-organizacionales y sus rasgos salientes. El análisis resulta interesante, además, teniendo en cuenta el disímil derrotero posterior que ambos complejos de CyT y sus respectivos CI seguirán a partir del Gobierno del PSOE en España y de la UCR en Argentina
Se presenta brevemente el marco teórico y luego un análisis que es predominantemente descriptivo, pero resulta relevante a fin de dar cuenta del origen y marco institucional de ambos CI. Se ha privilegiado un recorrido secuencial de los que se consideran los principales hechos y procesos institucionales; posteriormente, se realiza un análisis comparativo de similitudes y diferencias.
El enfoque sobre el método presente en esta investigación puede ser incluido en el llamado conjunto denominado “no estándar” (Marradi y Piovani, 2002), y en función de su abordaje y objetivos, propone una estrategia de tipo flexible adoptando un diseño de investigación interactivo (Maxwell, 1996); las técnicas de recolección de datos son las de análisis de documentos y entrevistas. En lo relativo a las técnicas de muestreo, el presente estudio ha trabajado con “muestras diversas”, ya que la complejidad de la comparación así lo requiere, pues se trata con unidades cuya naturaleza es diferente, fundamentalmente instituciones, documentos y expertos vinculados al diseño, planeamiento, ejecución y/o evaluación de las políticas públicas de CTI en ambos países (Sampieri et al., 2003: 563-566). Como se ha mencionado, se realizó un muestreo de instituciones a partir de la selección de CONICET (Argentina) y CSIC (España) como ámbitos considerados significativos respecto de las políticas públicas de CTI de cada país. En lo relativo a las técnicas de análisis de datos se recurre al análisis de contenido cualitativo (Piovani, 2007: 292) para abordar tanto las entrevistas realizadas como la documentación recolectada.
Esta investigación adhiere a la hipótesis de Velho (2009), quien propone que la evolución de las políticas públicas de CTI en términos históricos tiene relación y se ha visto influenciada por los conceptos dominantes de ciencia.
“Es posible identificar fases o paradigmas en el proceso de evolución de la política de CTI, cada una de ellas caracterizada por una racionalidad derivada de una concepción específica de ciencia que define el foco, los instrumentos y las formas de gestión implementadas” (Velho, 2009: 84).
En el período que nos ocupa, la autora identifica dos etapas consecutivas en los sistemas de CyT nacionales. En la etapa inicial, denominada por la autora, “El Motor del Progreso” (Velho, 2009: 75), la percepción es la del progreso indefinido, de un crecimiento entendido como desarrollo y, en ese sentido, la ciencia y la tecnología constituye, junto a los principios del liberalismo, la garantía de una etapa que parece no tener horizonte. Esta etapa será denominada como de enfoque ofertista o science push, dado que se estimaba que no se debía intervenir en el accionar científico, puesto se consideraba que este constituía un proceso virtuoso que no debía sufrir interferencias y sus labores de por sí traerían aparejado desarrollo y por lo tanto bienestar general. Esta perspectiva también fue llamada modelo lineal, la “linealidad” se aprecia no solo en cuanto a la concepción de una suerte de evolución que avanza en pasos consecutivos y racionales sino también en cuanto a una lectura realizada desde un positivismo ingenuo que desconoció en buena medida la relevancia de los antecedentes, el contexto y otros aspectos extracientíficos.
Entre los sesenta y los setenta, en forma concurrente con los altos niveles de conflictividad social a nivel mundial, aparecerán diversos cuestionamientos respecto del uso instrumental de la ciencia y a su supuesta autonomía. De allí en más, se dará en el ámbito de las políticas públicas, visiones críticas y reformulaciones que, sin embargo, raramente cuestionen el potencial de la CyT en el desarrollo de una nación, aunque sí surgirán con mayor fuerza posturas que considerarán a la ciencia como no neutral y tampoco ajena a la sociedad en la cual está inserta. En esta etapa definida por Velho como “La ciencia como solución y causa de problemas” (Velho, 2009: 77), el modelo dominante será un enfoque centrado en la demanda o “demand pull”, pasando a ser centrales las políticas tecnológicas. De cualquier manera, es importante aclarar que el nuevo modelo, no actúa por reemplazo sino por agregación o superposición, y tampoco supone el abandono del modelo lineal de innovación, sino que se agregan instrumentos que enfatizan el factor tecnológico y buscan dar mayor direccionalidad al desarrollo científico en función del tecnológico respecto de las demandas de los sectores productivos.
Una perspectiva que resulta complementaria e interrelacionada con el concepto de paradigmas referido más arriba remite a la influencia de la dimensión cultural en el ámbito de las políticas públicas de CTI. En ese sentido Elzinga y Jamison (1995) identifican los principales intereses que confluyen en la construcción de la política del sector CTI a través del concepto de culturas políticas. De este modo identifican al menos cuatro culturas políticas coexistiendo y compitiendo por influir en la orientación de la política en CTI, a saber, las culturas: académica, burocrática, económica y cívica.
La cultura académica, o científica, se interesa por una política que fomente la ciencia por la ciencia misma, lo cual, desde su perspectiva, es realizable mediante la concreción de los principios de autonomía, integridad y objetividad. Por otro lado, se puede encontrar la cultura económica, o lucrativa, a la cual le interesa la ciencia y los desarrollos tecnológicos solo en tanto permiten maximizar ganancias a las empresas de capital. La cultura burocrática, en cambio, se preocupa por la administración eficiente de los recursos volcados a la ciencia, y por desarrollar una ciencia que tenga un uso social, político o militar. Finalmente, Elzinga y Jamison (1995) identifican una última cultura, la cívica, que tiene a los movimientos populares como su órgano integrador.
El franquismo en España (1939-1975) constituyó un fenómeno político relativamente estable a pesar de los distintos períodos de su gobierno. Las tensiones entre las llamadas “familias” del régimen (la Iglesia, el Ejército, la Falange, el Opus Dei) serán administradas hábilmente por el dictador.
La década de 1940 da inicio a la etapa de la llamada “autarquía”, caracterizada como el momento más represivo del régimen, de cierre de fronteras, proteccionismo, autoabastecimiento y una economía “hacia adentro”. Franco permanecerá en formato neutral durante la Segunda Guerra, pero sin dudas afín al Eje Alemania-Italia-Japón.
En 1939, es creado el CSIC, proveyéndole de todo el patrimonio de la disuelta JAE (Junta para Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas) y de la FNICER (Fundación Nacional para Investigaciones Científicas y Ensayos de Reformas) republicanas. Se creaba el instituto rector de la ciencia y la tecnología en España, ámbito que ya había sufrido enormes daños con el asesinato, encarcelamiento y exilio de una gran parte de sus investigadores como consecuencia de la guerra civil y las purgas (Otero Carbajal, 2000).
La ley fundacional del CSIC, en su artículo primero establecerá su objetivo superior: “Se establece el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, que tendrá por finalidad fomentar, orientar y coordinar la investigación científica nacional” (Ley de 24 de noviembre de 1939). Concentrando funciones de diseño, promoción y ejecución de la investigación a través de institutos propios (Muñoz, 2001).
En el artículo segundo de la ley, se establece su dependencia directa del ministro de Educación, el tercero establece la composición del Consejo y el cuarto, la creación de los Patronatos, estos últimos eran organismos que agrupaban institutos de investigación en función de las distintas áreas de conocimiento.
El CSIC, a pesar de fundarse como la contracara de la JAE, asumió tanto su patrimonio como muchas de sus características organizativas (Muñoz, 2003). Se inspiró también, llamativamente, en las academias de los países socialistas del Este (Muñoz, 1999). Sin embargo, su carácter conjugó de una manera particular objetivos que a priori podrían haber resultado contradictorios: “Subrayemos que Albareda e Ibáñez fusionaron la tarea de impulsar la investigación científica con la de renovar el pensamiento español en clave fascista, nacionalista e imperialista” (Malet, 2008: 227).
El ministro de Educación José Ibáñez Martín fue el presidente del CSIC hasta 1967 y su Secretaría General, quedará a cargo de José María Albareda (también del Opus Dei), quien será la figura central del organismo hasta su muerte en 1966 (López Sánchez, 2016).
Su reglamentación aprobada el 10 de febrero de 1940 (Decreto de 10 de febrero de 1940) establecía los Patronatos y sus correspondientes Institutos, contando con representación de todas las “familias” del régimen (Muñoz, 2008). El 28 de octubre de 1940, el mismo Franco inauguró las instalaciones del CSIC, constituyéndolo en máximo órgano de la ciencia en España.
En consonancia con el período de la autarquía, se apuntaba a la autosuficiencia tecnológica, por ello junto a la creación del CSIC, también se sancionó la Ley de Ordenación y Defensa de la Industria Nacional (Ley de 24 de noviembre de 1939) y a partir de 1941 entra en funciones el Instituto Nacional de la Industria (INI). Ello también explica el peso específico que tendrá el Patronato Juan de la Cierva (heredero de la FNICER) en la estructura del CSIC, dedicado a investigaciones técnicas e industriales (López Sánchez, 2016).
Después de la Primera Guerra Mundial, en las comisiones de movilización se había creado un entramado de vínculos entre ingenieros de la Armada y el Ejército, generando una cantera para los más importantes puestos en el ámbito de la investigación y el desarrollo tecnológico: el INI, el CSIC y el Patronato Juan de la Cierva, la Junta de Energía Nuclear o el Instituto Nacional de Técnica Aeronáutica (Sanz Menéndez, 1997).
Esta presencia tenía particular importancia dada la ausencia de investigación y desarrollo tecnológico en las empresas españolas (Sanz Menéndez, 1997), sin embargo y a pesar de que las empresas contaban con representación en los consejos de los institutos, no hubo mayores resultados en ese sentido y los beneficios de los procesos de transmisión de conocimientos abrevaban en la industria pública (Muñoz, 2008).
El otro tema de gran relevancia a destacar era la casi inexistente actividad de investigación en las universidades y el proceso de “regularización” de las cátedras, junto a la Ley de Ordenación Universitaria y el “asalto de las cátedras universitarias” por parte del Opus Dei (Sanz Menéndez, 1997). Respecto a las universidades, por un lado, al ser el CSIC el organismo rector de la ciencia, ello implicó cierto distanciamiento y, por otro, al no tener en sus inicios una carrera de investigador, era dependiente en gran medida de las cátedras universitarias (López Sánchez, 2016).
En 1945 se contempla la figura de “colaboradores científicos”, estableciendo en 1946 nuevos requerimientos de ingreso entre los que se encontraba la incompatibilidad con otros cargos docentes o de investigador; en 1947 se establecerá la figura de “investigador científico”, cargo al que se accedía mediante concurso-oposición (López Sánchez, 2016).
Los investigadores científicos, se encontraban por debajo de los catedráticos universitarios, siendo una plaza en el CSIC a menudo un paso previo a la cátedra (Malet, 2008). Entre otras transformaciones relevantes puede citarse el incremento de institutos, que a fines de los cuarenta alcanzaban los 80 centros radicados mayormente en Madrid (López Sánchez, 2016).
Entre otros rasgos del CSIC, debe destacarse su complejidad y heterogeneidad interna, como queda de manifiesto en su estructura de patronatos y centros, que disponían de personalidad jurídica propia y respondían a sistemas de valores y propósitos muy diferentes, restando cohesión a la organización (Fernández-Esquinas et al., 2009).
Esa estructura se organizó a partir de tres subconjuntos: las ciencias sociales y humanidades tendrán presencia preponderante de catedráticos de la universidad y filiación ideológica al franquismo; en el caso de las tecnológicas, “los institutos de estas áreas se conciben como apoyo a la construcción de una industria nacional organizada según los principios autárquicos de las dictaduras conservadoras de la época” (Fernández-Esquinas et al., 2009: 258); las ciencias experimentales eran aquellas con mayor vinculación con centros de investigación a nivel internacional (Fernández-Esquinas et al., 2009) y que pueden ser vinculadas con la cultura académica en los términos planteados por Elzinga y Jamison (1995).
Tempranamente, a partir de los años cuarenta será notable una gran división entre el CSIC científico y el CSIC tecnológico con eje en el Patronato Juan de la Cierva (PJC), estrechamente vinculado al INI y las asociaciones sectoriales. El PJC involucraba más de la mitad del CSIC en término de recursos (Sanz Menéndez, 1997).
En la medida en que se consolide el organismo, por un lado, se dará una dinámica que profundizará la escisión con las universidades y, por otro, se incrementará la tensión entre las funciones de “fomentar, orientar y coordinar” y la ejecución desde los propios centros de investigación, en desmedro especialmente de las funciones de coordinación del sistema científico-tecnológico (Sanz Menéndez, 1997).
El CSIC expresa tendencias internacionales de la época afines a la creación de grandes Consejos Nacionales, paradójicamente siguiendo el modelo propuesto por Bernal (1939) y el de la Academia de Ciencias soviética, con las particularidades ideológicas reseñadas (con una fuerte influencia del nacionalcatolicismo). En ese sentido, se la puede vincular, parcialmente, con el período que Velho identifica con la concepción de la ciencia como “El Motor del Progreso” (Velho, 2009: 75), especialmente en relación al sector relacionado con las ciencias experimentales que, como se mencionó, era el más afín a una cultura científica, sin embargo, no debe olvidarse la purga realizada por el franquismo de gran parte de los principales exponentes científicos.
Por otra parte, la fuerte incidencia del sector tecnológico expresado por el Patronato Juan de la Cierva, lo orientaba en una línea más emparentada con las prioridades en materia de industria y defensa promovidas por el régimen. En ese sentido, no debe confundirse esta política de Estado del franquismo con un enfoque demand pull o bien con la presencia de una cultura lucrativa (Elzinga y Jamison, 1995), muy endeble en esos momentos en el campo de lo científico-tecnológico.
Asimismo, la conformación del CSIC en base a Patronatos y la presencia de las diferentes familias del “régimen” en ellos también le dieron una estructura y una fisonomía propia. Es importante destacar también que durante el período de la autarquía “no había actividades sistemáticas de investigación y desarrollo tecnológico que fuesen relevantes” (Sanz Menéndez, 1997: 127).
Será en los cincuenta y a partir de la diversificación de centros y áreas de ciencia y tecnología del propio CSIC y de los diferentes ministerios que surgirá una mayor demanda de coordinación y definición de prioridades por parte del Estado, ya en un campo más cercano al de una concepción moderna de las políticas públicas de ciencia y tecnología.
La década de 1950 será de consolidación del franquismo, España sacaba partido de la guerra fría y lograba insertarse en el campo occidental; ello se manifestaría en el plano de la política exterior: revocatoria de la ONU de su resolución condenatoria, Concordato con la Santa Sede, acuerdos con Estados Unidos, e incorporación en diversos organismos internacionales.
Franco iniciará un giro en lo económico conocido como “desarrollismo”, que también será el momento de ascenso de los llamados tecnócratas (Opus Dei). Los planes de estabilización (1959) serán el prolegómeno de la etapa desarrollista, que iniciará un período de apertura al comercio exterior y liberalización de la economía.
Asimismo, en el plano burocrático institucional se dará un proceso de modernización estatal, el decreto sobre reorganización de la Administración Central (Decreto-Ley de 25 de febrero de 1957) reconocía el incremento de la complejidad organizativa en el Estado y al mismo tiempo asumía una perspectiva más liberal.
En el marco de la creación de las Comisiones Delegadas del Gobierno (Decreto-Ley de 25 de febrero de 1957), se creaba la Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica (CAICYT) como organismo responsable de la política científica nacional. Sus funciones exclusivas de asesoramiento y planificación constituían un indicio de un primer paso en términos de concepción moderna de las políticas públicas de CyT (Sanz Menéndez, 1997). Como parte de este período de modernización organizativa, en 1963 se produce un hecho institucional significativo que será la Comisión Delegada del Gobierno de la Política Científica. La creación de este cuerpo colegiado, de rango ministerial, reconocía entre sus fundamentos la necesidad de una instancia de coordinación interministerial (Decreto N° 893/1963, de 25 de abril).
En 1963 también Manuel Lora Tamayo, máxima autoridad de la ciencia española, asiste a la conferencia de la OCDE en París y continúa un sendero alineado con las posturas norteamericanas.
El desarrollismo español contará con los Planes de Desarrollo (1964-67, 68-71, 72-75) y la estructura de la Comisaría del Plan de Desarrollo que según la ley “es el órgano de trabajo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos a los fines señalados” (Ley N° 194 1963, de 28 de diciembre, por la que se aprueba el Plan de Desarrollo Económico y Social para el período 1964 1967).
Sin embargo, a pesar del esfuerzo de planificación, en 1964 las estimaciones del gasto en I+D respecto del PBI eran del 0,19%; luego del primer plan, el incremento fue tan leve que llegaba apenas al 0,29% del PBI (Otero Carbajal, 2000).
El decreto del 16 de octubre de 1964 creará el Fondo Nacional para la Investigación Científica y Técnica (FONDICYT), un instrumento de fomento para la ciencia y el ámbito empresarial (Planes Concertados de Investigación), con el objetivo de promover investigación aplicada, desarrollo tecnológico y procesos de innovación tecnológica (Decreto N° 3199/1964, de 16 de octubre). Dicho decreto contenía ya un abordaje respecto de los instrumentos de promoción, propios de una política científica moderna.
El fracaso de la autarquía y con él, de la política de sustitución de importaciones que requería de una base tecnológica nacional de la cual España carecía, impactó sobre el área tecnológica de CSIC y “dejó expedito el camino para que, en el ámbito de las acciones de Albareda y Lora Tamayo, se reforzará la componente científica del Consejo en los años sesenta” (Sanz Menéndez y López García, 1997).
En la década de 1970 el CSIC contaba ya con 44 institutos propios y más de 4500 investigadores y personal de apoyo, concentrando una parte importante de las capacidades en ciencias básicas y también con una intensa relación con la industria, a través de los servicios que prestaba el PJC (Fernández-Esquinas et al., 2009).
Recién en 1970 aparece en el CSIC la figura de profesor de investigación con sueldo y prestigio equivalente al de la cátedra universitaria. En 1971 los investigadores a tiempo completo sumaban 846 y en 1972, contaba con 986 investigadores funcionarios a tiempo completo y 233 investigadores contratados (Malet, 2008).
En esta etapa, se dará también una combinación de tendencias internacionales, como la del desarrollismo expresado en clave local, con las particularidades propias del régimen que impulsó procesos de modernización a partir del protagonismo de los llamados “tecnócratas” (integrantes del Opus Dei). En este período, más allá de los exiguos logros en materia científico-tecnológica, se registran progresos en materia de modernización organizativa en la administración pública en general y en el sector científico-tecnológico en particular. Asimismo, comenzó a tornarse hegemónico el sector científico, profundizándose en el CSIC la perspectiva del modelo lineal “ofertista”, lo cual coincide también con la ruptura del relativo aislamiento del régimen franquista y la creciente vinculación a nivel gubernamental con organismos internacionales entre los que se destaca la OCDE.
Es una etapa en la cual además de afianzarse la cultura científica, toma protagonismo tanto en la Administración Central en general como en el campo institucional científico-tecnológico en particular, la presencia de la cultura burocrática (Elzinga y Jamison, 1995) que en el caso español tuvo la particularidad de ser liderada por cuadros técnicos provenientes del Opus Dei.
En 1975 muere Franco y se inicia el proceso de la llamada transición española, en 1976 se elaboró un plan trienal para el desarrollo del CSIC y en 1977 bajo la conducción de Primo Yúfera se dan los primeros pasos para una reforma, que involucró la supresión de los Patronatos con miras a unificar el organismo. El decreto establece la transferencia de sus institutos, centros, personal y patrimonio, así como sus competencias (Real Decreto N° 62/1977, de 21 de enero).
Esta reforma permitirá lograr la unificación del CSIC en un único organismo y abrirá la posibilidad a la definición de un nuevo reglamento tras duras negociaciones entre las autoridades del ministerio y el personal (Real Decreto N° 3450/1977, de 30 de diciembre). Asimismo, involucrará un importante cambio en la democratización de la gestión del CSIC, generándose una fuerte descentralización de las decisiones hacia los institutos y otorgando a los Claustros y Juntas de Instituto una cuota de poder.
Además de la continuidad de problemas organizativos de larga data (Fernández-Esquinas et al., 2009), estas reformas generarán nuevos conflictos en función de los intereses afectados, dándose una redistribución de poder desde las áreas tecnológicas hacia las de investigación experimental (Fernández-Esquinas et al., 2009).
Durante este período se dio tanto la movilización de los investigadores como el particular hecho de que diputados y senadores, entre ellos muchos académicos, representarán la temática en el ámbito legislativo, introduciendo la CyT en la agenda del gobierno (Sanz Menéndez, 1997).
Entre los cambios institucionales, se encuentra la desaparición en 1975 del Ministerio de Planificación del Desarrollo, que implicará que el contrapeso de la burocracia-tecnocracia de la planificación respecto al sector científico desaparece junto a capacidades burocráticas ampliamente desarrolladas (Sanz Menéndez, 1997).
Por otra parte, también desde los sectores de poder, habrá reformas institucionales que van a incidir en el período posterior a la transición, serán funcionarios del viejo orden quienes intentarán las primeras innovaciones, llegando a su punto culminante con la creación del Ministerio de Universidades e Investigación, ámbito que constituirá una fuente de gestores políticos que contribuirán con los socialistas en el período de reformas posterior (Sanz Menéndez, 1997).
Este período se caracterizó por un fuerte contraste entre las intenciones de colocar el tema en la agenda pública, la generación de las bases del financiamiento del sistema CyT, el surgimiento de emprendedores políticos en este ámbito y, por supuesto, la creación del Ministerio de Universidades e Investigación (Real Decreto N° 708/1979); todo ello, sin embargo, fue contrapuesto con la debilidad política de gobiernos que carecían de legitimidad, a pesar de ello , “ fue en los años de la transición cuando se forjaron las propuestas de reforma y los objetivos esbozados en el programa electoral socialista” (Sanz Menéndez, 1997: 194).
Los datos sobre financiamiento del sector dan cuenta también de las dificultades existentes, en 1975, los gastos en I+D respecto del PBI eran solo del 0,3%, uno de los más bajos de los países miembros de la OCDE (Otero Carbajal, 2000).
En las elecciones generales (1977), el partido de Adolfo Suárez obtiene un 35% ganando las elecciones, en este contexto la agenda estaba definida por la situación de crisis económica y transición democrática, siendo la ausencia de la ciencia y la tecnología en los Pactos de la Moncloa una omisión significativa.
Al asumir Suárez la Presidencia, también lo hace Iñigo Cavero como ministro de Educación y Ciencia, y Luis González Seara en la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, y será durante este período que se creen instituciones relevantes para la gobernanza de la ciencia y la tecnología: la Comisión Delegada, la Dirección General de Política Científica (DGPC), y el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI). Ese mismo año se aprobaba la actualización de la Comisión Delegada de Política Científica, la cual se integraba con fuerte peso de ministerios vinculados a la actividad económica.
En 1977 en el Senado, se solicitaba la realización de estudios técnicos sobre la situación del sector CyT, en el debate comenzaba a esbozarse un diagnóstico preliminar (Diario de Sesiones del Senado. Proposición no de ley de Creación por el Gobierno de una Comisión Técnica de Política Científica, 1977).
En 1978 se aprueba la Constitución de España, en la que se hace referencia a la actividad científica y técnica en los artículos 20, 44 y 149 (Constitución Española, 1978).
Entretanto en la legislatura, en 1979 se creará una comisión especial para el estudio de los problemas que afectan a la investigación, concluyendo su dictamen en 1982, ya desaparecido el ministerio (Sanz Menéndez, 1997).
Unos días más tarde, el congresista del PSOE Sanz Fernández expresará en el recinto: “Se puede afirmar, pues, que en España no ha existido ni existe, hasta el momento, una verdadera política en materia de investigación” (Interpelación. Futuro de la investigación científica y técnica en España. Presentada por Don Javier Sanz Fernández, 1979).
Entretanto, el gobierno tomaba medidas orientadas a modernizar la gestión a partir de la diferenciación de funciones, puntualmente, el Real Decreto del 5 de octubre de 1979 establecía una reestructuración de las funciones de la CAICYT (Real Decreto N° 2412/1979, de 5 de octubre).
El 16 de octubre de 1980, el diputado Sanz Fernández insistía y reseñaba las falencias en el complejo nacional de CyT, en cuanto al CSIC destacaba que el 90% de los recursos se destinaban a sueldos y mantenimiento, falta de planificación, el funcionamiento en base a iniciativas personales y sin coordinación con la universidad. El diputado inquiría al ministro respecto de las reformas anunciada en el CSIC, en un marco que definía como de desánimo e incertidumbre de la comunidad científica. Respecto de la investigación en la universidad describía un cuadro crítico (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 1980: 7630-7631).
A partir de la designación de Federico Mayor Zaragoza como ministro de Educación y Ciencia, se unifican diversos temas bajo una Comisión Delegada del Gobierno de Política Educativa, Cultural y Científica (Real Decreto N° 3773/1982, de 22 de diciembre), con lo cual esta salía de la esfera del Ministerio de Educación y Ciencia; asimismo, los temas vinculados al desarrollo tecnológico industrial quedaban bajo la órbita de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
Paralelamente, distintas iniciativas de políticas públicas de CyT se encontraron con una estructura fiscal inadecuada, la crisis económica, las complejidades de la transición democrática y el proceso de descomposición de la UCD, todos factores que conspiraron contra la voluntad del ministro reformista (Sanz Menéndez, 1997).
En 1982 se presenta el diagnóstico sobre la situación de la ciencia y la tecnología en el Senado: describía insuficiencia de financiamiento, escasa participación del sector privado, concentración de recursos en Madrid; baja productividad; gastos fijos de personal y mantenimiento (80%); trabas burocráticas; falta de transparencia en asignación de recursos; ausencia de controles de calidad y auditorías (Dictamen de la comisión especial para el estudio de los problemas que afectan a la investigación científica española, 1982).
En cuanto a la “organización de la investigación en España”, señalaba: falta de coordinación; ausencia de investigación interdisciplinaria; escasez de programas de investigación interministeriales; dispersión y falta de control.
En relación al CSIC, además de las dificultades económicas, destacaba el envejecimiento del personal investigador y la concentración de sus recursos en personal y gastos comunes en detrimento de los gastos de inversión e investigación; se advertía la pérdida de centralidad del organismo.
En ese sentido, las palabras más drásticas estaban dedicadas al organismo:
En agosto de 1982, el ministro de Educación y Ciencia presentó un proyecto de ley de alcances limitados, que no llegaría a discutirse; sin embargo, la iniciativa también contribuiría a la puesta en agenda de la temática.
Hacia el final del período de la transición, España continuaba ocupando los últimos lugares entre los países europeos según los indicadores de I+D; durante la etapa 1976-1982 los gastos totales estaban por debajo del 0,5% del PIB, el número de investigadores era de entre 4 y 5 investigadores por cada 100.000 habitantes, ambos guarismos muy por debajo de los niveles de los países desarrollados (Serratosa, 2008).
Lo sustancial es que a pesar de los magros resultados o incluso el estancamiento de la actividad CyT en el período de la transición, se establecerían en ese período el diagnóstico, el análisis y las propuesta de solución para el sector: los lineamientos centrales de la política pública de CyT, sus criterios, normativa, plan, estructura organizativa, financiamiento, instituciones y política de investigación industrial.
En el período de la transición se aprecia la consolidación de la cultura académica (Elzinga y Jamison, 1995) gracias al paulatino fortalecimiento del sector científico, al mismo tiempo que el sector tecnocrático del Estado se debilita con el cierre del ministerio de Planificación del Desarrollo. A pesar de ello, en el campo científico-tecnológico se advierte lo que será la formación de una generación de dirigentes ligados al sector académico, orientados al campo de la actividad política, propios de la cultura burocrática. Muchos de ellos serán gestores de un período de cambios trascendentales en el ámbito de las políticas públicas de CyT durante la gestión del gobierno del PSOE, a partir de 1982.
Creado en 1958, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas es desde sus inicios, una institución central del sistema científico y tecnológico del país, constituyéndose en el primer organismo dedicado exclusivamente a la actividad de investigación que disponía de su propio presupuesto (Bekerman, 2016).
A partir del 1955 con el derrocamiento del presidente Perón a través de un golpe de Estado, comenzó lo que muchos han considerado “los años dorados” de la ciencia en Argentina. Entre 1955 y 1958 el gobierno de la autodenominada “Revolución Libertadora” creó y refundó organismos descentralizados de Ciencia y Tecnología que hasta nuestros días resultan de la mayor relevancia en el Sistema Público de Investigación, como el INTA, INTI, CONICET y CNIE (luego CONAE). Algunas de estas instituciones se crearon sobre la base de otras preexistentes creadas por el Gobierno peronista, el CONICET contaba con el antecedente de la Dirección Nacional de Investigaciones Técnicas –DNIT– creada en 1950, luego transformada en 1953 en la Dirección Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (DNICyT) (Hurtado, 2006). En 1951 Perón crea el Consejo Nacional de Investigaciones Técnicas y Científicas (CONITYC) (Decreto N° 9695), con la finalidad de orientar, coordinar y promover las investigaciones técnicas y científicas del país; objetivos que no llegarían a concretarse (Hurtado y Busala, 2006).
Con respecto a la creación del CONICET, tanto el gobierno como diversos actores del campo científico conocían la existencia de organismos de este tipo en el mundo y su creación y características constituía un tema de debate que desde el inicio tomó en cuenta otros modelos. En 1949 la UNESCO crea en Montevideo un Centro Regional para el Avance de la Ciencia en América Latina e impulsa la creación de Consejos de Investigación en América Latina (Del Bello et al., 2007).
En 1956 La DNICYT publicó el documento “Los consejos nacionales de investigación científica en el extranjero” (DNICYT, 1956) basado en un relevamiento de UNESCO entre 28 de sus países miembros (UNESCO, 1953). En el caso de América Latina, se tendió a tomar como modelo las instituciones jurídico-institucionales europeas, siendo el CNRS de Francia el modelo inspirador (CONICET y Atrio, 2006).
En 1956 la Asociación Argentina para el Progreso de las Ciencias (AAPC) recomienda la creación de un consejo nacional de investigaciones científicas. Un año después, el Ministerio de Educación comienza a desarrollar un proyecto de comisión nacional de investigaciones, con miembros de la AAPC entre los que se contaba Houssay (Del Bello et al., 2007). Respecto del Patronazgo y su orientación, el grupo liderado por Houssay, consideraba que el organismo tenía la función exclusiva de canalizar fondos hacia investigadores de excelencia, era la cabal expresión de la República de la Ciencia (Polanyi, 2014). Sin embargo, había otro grupo de investigadores liderado por Rolando García, proveniente de la Facultad de Ciencias Exactas, vinculado a los ideales de la Reforma Universitaria de 1918 y afinidad con las perspectivas desarrollistas.
El 5 de febrero de 1958, el Decreto-Ley firmado por Aramburu como presidente de facto, crea el CONICET (Decreto-Ley N° 1291/1958, de creación del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas), estableciendo entre sus considerandos el interés nacional respecto de la promoción de las investigaciones científicas, destaca su vinculación con temas de seguridad nacional y afirma que las mismas tienden a la mejora de la salud pública, a la utilización de los recursos naturales, al incremento de la productividad industrial y agrícola y al bienestar general. Asimismo, justificaba la creación del organismo basado en la idea de evitar la dispersión de esfuerzos y señalaba que esas funciones no podían ser cubiertas en su totalidad por las universidades y otras instituciones públicas y privadas (Decreto-Ley N° 1291/1958, de creación del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas).
En su Artículo 1° la ley establecía: “Créase el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, el que funcionará como ente autárquico del Estado y tendrá por misión promover, coordinar y orientar las investigaciones en el campo de las ciencias puras y de las aplicadas” (Decreto-Ley N° 1291/1958, de creación del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas).
Como se puede apreciar, el Consejo concentraba tanto funciones de promoción como formulación y coordinación; si bien en forma posterior este diseño institucional será cuestionado, en ese momento esta centralización de áreas en los Consejos no era atípica ni considerada inadecuada por los funcionarios políticos o las comunidades científicas.
Cuando se definieron los objetivos del Consejo su ámbito fue restringido al de las ciencias puras y aplicadas, quedando en un margen difuso la investigación tecnológica y la relación de la investigación con el ámbito de la producción de bienes y servicios. De hecho, la conducción del Dr. Houssay priorizaría, como se advierte en la asignación de recursos, la investigación básica en ciencias naturales y las biomédicas, en desmedro de otras áreas de conocimiento, al menos entre 1958 y 1966.
Houssay fue designado presidente y como vicepresidente Rolando García; las comisiones asesoras, instancia de evaluación de proyectos y de selección para la asignación de fondos y de becarios quedaron a cargo de los miembros del Directorio; se crearon comisiones regionales y se creó la Junta de Calificación y Promoción para los investigadores.
En cuanto a la estructura directiva, se conformó un directorio con quince miembros, trece designados por el Poder Ejecutivo en consulta con la comunidad académica, un representante la Junta de Investigaciones Científicas y Experimentación de las Fuerzas Armadas (JICEFA) y el director general de Cultura del Ministerio de Educación y Justicia (CONICET y Atrio, 2006).
Entre los 13 representantes del ámbito científico designados por el P.E. en su directorio se observan 6 doctores en Medicina, 3 doctores en Ingeniería, 1 doctor en Química, 1 doctor en Matemática, 1 doctor en Física y 1 en Meteorología. La impronta estaba caracterizada por representantes del ámbito de las ciencias médicas y las ciencias exactas, en menor medida del sector tecnológico e inexistente representación de las ciencias sociales.
En ese momento, el CONICET establece una relación estrecha con la universidad (que con el tiempo se volverá mucho más compleja y progresivamente distante), fuente de empleo de los investigadores y de reclutamiento de jóvenes investigadores, y crea el sistema de suplemento salarial, constituyendo el primer Sistema Nacional de Investigación en América Latina (Del Bello et al., 2007). En ese sentido la CIC (Carrera de Investigador Científico Tecnológico) fue inicialmente abordada contemplando este perfil de docente-investigador sin que ello implicara una priorización o escisión entre estas dos facetas (Svampa y Aguiar, 2022).
Por otro lado, a pesar de las funciones que se le otorgaron, “el organismo careció de una estructura representativa y de una base material suficientes para establecer una política explícita que identificara prioridades sectoriales, disciplinarias, sociales o regionales, y de instrumentos específicos para orientar recursos en función de dichos criterios” (Feld, 2015: 133).
Concentrado en esa misión dentro de una perspectiva que luego habrá de denominarse como “ofertista”, el organismo debió desarrollar una estructura de evaluación con comisiones disciplinares y regionales. Ello contempló la creación de comités de becas, subsidios, carrera del técnico y junta de calificación de la carrera del investigador. Las comisiones disciplinarias evaluaban y elaboraban un orden de mérito, para ser luego considerado en los comités y finalmente elevados al Directorio para su consideración.
La creación de la carrera de investigador científico data de 1961 y la de personal de apoyo a la investigación y desarrollo en 1965. Dicha carrera, estaba ya prevista en la ley de creación del CONICET (Decreto-Ley N° 1291/1958 de creación del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, 1958).
En esos años, las perspectivas de tipo desarrollistas que también eran promovidas por organismos internacionales (OI), como la OCDE, OEA o UNESCO, establecían una vinculación directa entre formación de recursos humanos altamente calificados y desarrollo, tanto en relación a la modernización del Estado como en relación a procesos de industrialización. La prioridad era el incremento de la masa de investigadores, en especial en el ámbito de las ciencias básicas (Svampa y Aguiar, 2022).
Además de los subsidios y la carrera de investigador, el Consejo creó institutos propios, pero de cualquier manera “no contaron con el pleno apoyo del Directorio durante los años 1958/65” (CONICET y Atrio, 2006: 52). Esa política respecto a los institutos luego cambiaría radicalmente, sobre todo a partir de la dictadura militar iniciada en 1976.
En 1962 es derrocado Frondizi y bajo la presidencia de José María Guido, orientada hacia un desarrollismo autoritario, desplazó miembros del Directorio del Consejo pertenecientes a las ciencias biomédicas reemplazándolos por un mayor número de hombres provenientes de la ingeniería, aunque el Dr. Houssay continuó en su cargo de presidente (Bello et al., 2007).
Entre 1958 y 1966 el Consejo contrató en forma directa o colaboró en la contratación de unos 120 investigadores extranjeros. A estas influencias deben sumarse las de los OI y de las fundaciones extranjeras como Ford y Rockefeller. Se destacan entre los proyectos desarrollados por el Centro de Cooperación Científica para América Latina de la Unesco, aquellos relacionados con la creación de centros y laboratorios regionales, como el del Centro Latinoamericano de Matemática (FCEN).
La cuestión de los fondos provenientes de fundaciones norteamericanas también provocó controversias y evidenció diferencias entre distintos sectores del ámbito universitario y en el ámbito de la investigación; en especial en el CONICET, las posturas emblemáticas de Houssay y Rolando García, una vez más se pondrían de manifiesto (Feld, 2015).
En un contexto internacional de cambios institucionales, al tanto de ello y habiendo enviado a un informante para elaborar un informe al respecto, el Directorio del CONICET comienza a analizar la creación de un organismo de formulación, planificación y coordinación de políticas científico-tecnológicas (Feld, 2015).
Desde su creación hasta 1966, se destacan rasgos salientes, como la concentración geográfica en Buenos Aires de becas, subsidios y miembros de carrera, por un lado, y por otro, un proceso de concentración disciplinaria en especial en las ciencias médicas. Durante este período se puede observar la particular combinación (no exclusiva de Argentina) de un Consejo de Investigación que en líneas generales responde a la idea de Bernal (1939) respecto de la creación de este tipo de organismos de inspiración socialista, presidida por un científico como Houssay, cuya perspectiva era en muchos aspectos afín a la concepción de Polanyi y su noción de “República de la Ciencia”. Es decir, una estructura burocrática y centralizada que sin embargo será portadora de unas características que se corresponden con las del paradigma de la Ciencia como Motor de Progreso (Velho, 2009), y rasgos propios de la cultura científica (Elzinga y Jamison, 1995).
Hacia 1966 se produce un nuevo golpe militar que derroca al presidente Illia, perpetrado por las fuerzas armadas conducidas por el general Onganía, un hombre vinculado tanto a sectores católicos y conservadores como a promotores del liberalismo económico. Adscribió, además, a la doctrina de la seguridad nacional que comenzaba a imponerse en América Latina, procedente de EEUU, en el marco de la Guerra Fría. Entre otros hechos de relevancia, se produce uno de enorme significación conocido como “la noche de los bastones largos”. Onganía ordena reprimir una manifestación contraria a las medidas del gobierno que atentaban contra la reforma universitaria. El carácter violento de la represión policial se destacó en las facultades de Ciencias Exactas y Naturales y Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Además de las golpizas, detuvieron a 400 personas, destruyeron laboratorios y bibliotecas, culminando en una de las más importantes corrientes de exilio de científicos del país.
Asimismo, el gobierno militar realizó un proceso de descentralización de las universidades (conocido como Plan Taquini), y se crearon 13 universidades nacionales, período de mayor expansión universitaria del país, con el fin de despolitizar este ámbito y fragmentar los movimientos estudiantiles (Bekerman, 2016).
También hacia fines de los sesenta se destacan una serie de científicos que reflexionan desde distintas perspectivas que a posteriori serán denominados como miembros del PLACTED (Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Desarrollo). Originarios del campo de las ciencias básicas y aplicadas, tenían en común a pesar de su diversidad de miradas, una actitud esencialmente crítica respecto de la visión “lineal” de la CyT como modelo aplicable a los países periféricos y subdesarrollados, para ello, además, establecían un análisis crítico también emparentado con la perspectiva de los teóricos de la dependencia (Hurtado, 2019).
Entre 1966 y 1976, el Consejo experimenta un giro respecto de la creación de institutos y los impulsa: en 1970 contaba con siete institutos dependientes, en 1973 eran treinta y dos, en 1975 ascendía a cuarenta y ocho, superando los cien en el año 1981. Asimismo, los subsidios fueron dejando de ser orientados al investigador y exclusivos para investigación a ser destinados con fines de mantenimiento global a los institutos (CONICET y Atrio, 2006). En cuanto a sus recursos humanos, hacia 1970 el CONICET contaba con 500 investigadores, 200 becarios y 100 integrantes de la carrera del personal.
En 1969 el gobierno militar crea el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACyT) y una secretaría (SECONACyT), cuya función era coordinar y centralizar el sector CyT (Del Bello et al., 2007); esta fue otra decisión estatal que generó rechazo y tensión desde el CONICET, cuya dirección entendía que el Estado no debía incorporar en la planificación desarrollista las decisiones en materia de política científica (Bekerman, 2016). En 1971, la Ley No. 19276 estableció la reorganización estatal con miras a establecer un sistema de planificación nacional; como parte de ello el CONACYT se convierte en subsecretaría nacional (SUBCYT), persistiendo las tensiones entre este organismo y el CONICET.
Luego de la muerte de Houssay en 1971, se suceden distintos presidentes del CONICET, y en 1973 es intervenido el organismo y trasladada su dependencia de Presidencia al Ministerio de Educación, su directorio es reemplazado por un comité asesor intervenido hasta 1981 (Svampa y Aguiar, 2022).
Con el paso del tiempo la labor de promoción del CONICET se transformó en la de ejecución, centrada a partir de 1972, en la creación de institutos y centros. En 1983, Sadosky afirmaba retrospectivamente:
Dentro de un proceso de reforma administrativa, en 1973 el Ministerio de Economía crea, entre otras, las secretarías de Coordinación e Industria y de Planificación Económica, comenzando su involucramiento en áreas vinculadas a la cuestión científico-tecnológica; se crean también los programas nacionales, los cuales establecieron una política explícita de promoción de investigaciones científicas en áreas de interés nacional prioritario; ese mismo año la SUBCYT sale de la órbita de la Secretaría de Planeamiento y pasa a ser una secretaría dependiente del Ministerio de Educación, al igual que CONICET (Del Bello et al., 2007).
El 23 de mayo de 1973 se establece a través de la Ley N° 20464 bajo la firma del presidente de facto, el teniente general Lanusse, el nuevo Estatuto de las Carreras de Investigador Científico y Tecnológico y del Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo, el que luego será complementado por el Decreto N° 1572 del 30/07/76 sobre el escalafón. Mediante este marco normativo se produce un cambio relevante, ya que el personal de la CIC y la CPA pasa de un régimen de otorgamiento de subsidios como complemento salarial para convertirse en personal a tiempo completo del CONICET y a estar bajo las normas del Estatuto y Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Nacional, y se produce un quiebre que tendrá impacto hasta nuestros días respecto a la universidad.
En 1973 el Gobierno electo de Cámpora interviene las universidades y el CONICET y, al asumir la presidencia Perón, se promulga la Ley Universitaria Orgánica y de Normalización N° 20654. Luego de la muerte de Perón con la asunción de Ivanissevich como ministro de Educación, se impone una perspectiva ultraconservadora que constituirá un adelanto de lo que será la política universitaria a partir del golpe de Estado del 76 (Bekerman, 2016).
Podría decirse que este período también encuentra a la Argentina en una etapa de incipiente modernización estatal bajo signo autoritario, el sistema científico-tecnológico será parte de ese fenómeno y también aquí surgirán instituciones que aspiren a establecer instancias de planificación y coordinación de tipo tecnocráticas. Sin dudas, esta cultura burocrática entrará en tensión con la cultura académica (Elzinga y Jamison, 1995), y también en este caso el Consejo de Investigación será cuestionado en cuanto al incumplimiento de sus funciones de coordinación mientras se agudiza su tendencia a la concentración de actividades en la ejecución, principalmente por medio de los institutos de investigación. Otro de los rasgos salientes será la profundización de la escisión del CONICET y del sistema universitario, originada en gran medida por cuestiones ideológicas, lo cual se verá agudizado por la consolidación de la carrera de investigador a partir del nuevo estatuto.
El 24 de marzo de 1976 a través de un golpe cívico-militar se destituye a las autoridades electas y comienza el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional, la dictadura más sangrienta que conociera la Argentina.
En materia de políticas públicas de CyT la Junta Militar se destacó por la persecución a científicos y docentes por motivos ideológicos; ello incluyó la persecución y la discriminación ideológica, cuyas consecuencias fueron cesantías, exclusiones y denuncias, de las cuales muchas culminaron en desapariciones y exiliados (Abeledo, 2009). Para realizar estas cesantías el Gobierno se valió de elementos normativos como leyes de facto y otros como el artículo 11 del Estatuto del Investigador y del Personal de Apoyo, utilizando asimismo procedimientos secretos (Bekerman, 2010).
Debe destacarse que el Gobierno militar tuvo como objetivos centrales de su accionar represivo los sectores sindicales y educativos: 21% de las desapariciones serán de estudiantes, 6% docentes, obreros el 30% y empleados el 18%; en 1977 la “Operación Claridad” resultará en la cesantía e inhabilitación de más de 8000 docentes, muchos de ellos luego serán secuestrados (Novaro, 2021).
Se favoreció la concentración de recursos en el CONICET en desmedro de las universidades públicas, lo cual profundizará el alejamiento entre esos dos ámbitos. Ello se dio en gran medida a partir de la creación de numerosos institutos de investigación en todo el país: en 1976 el Consejo contaba con 55 institutos y en 1983 ascendían a 117 institutos, 75 programas, 13 servicios y 9 centros regionales (Bekerman, 2016). Ello produjo cierta desconcentración de la zona metropolitana, pero, al mismo tiempo, propició respecto del campo de la investigación el vaciamiento de las universidades públicas, vistas por el gobierno militar como un ámbito que favorecía el desarrollo de actividades “subversivas”.
Simultáneamente, se dará un proceso de concentración de poder alrededor de unos pocos nombres, un reducido grupo de investigadores, que acapararon lugares en distintos roles y ámbitos del CONICET (Bekerman, 2010).
Esta política de multiplicación y “feudalización” de institutos y concentración de recursos en el CONICET, junto a la derivación de subsidios a través de fundaciones privadas, se vio acompañada de procesos evaluatorios y administrativos opacos y hechos de corrupción de diversa índole, como será comprobado en las auditorías realizadas durante el primer gobierno democrático (SECyT, 1989).
El CONICET no sufrió desfinanciamiento durante la dictadura militar ni reducción de su planta, sino lo contrario, a diferencia de las universidades nacionales que fueron desfinanciadas sistemáticamente, el Consejo fue incrementando progresivamente su presupuesto. El organismo, aumentó su participación en la Finalidad Ciencia y Técnica del Presupuesto Nacional, del 13% al 26% en 1976, descendiendo en el caso de las universidades del 26% al 8% (Bekerman, 2010: 2).
Esos fondos permitieron el robustecimiento del CONICET en diversos aspectos, que también fueron fortalecidos por un préstamo del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) en 1979 a fin de favorecer la descentralización de la investigación científica. Dicha desconcentración llevada adelante por medio de la dispersión en institutos en diferentes puntos del país resultaba, tal como ocurrió en su momento con el Plan Taquini en relación a las universidades, conveniente desde la perspectiva del gobierno dictatorial, que buscaba fragmentar a la comunidad académica.
Asimismo, existían desde 15 años antes del período democrático, dos sistemas diferenciados: la Subsecretaría de Ciencia y Técnica (SUBCYT), dependiente de la Secretaría de Planificación, y el CONICET, dependiente del Ministerio de Educación, ambos organismos divorciados, con evidente “disfuncionalidad y marcadas incoherencias” (SECyT, 1989: 33).
Señalan Albornoz y Gordon que la consideración de los gobiernos militares como “anticientíficos” recorta el aspecto represivo sobre las universidades, dejando de lado el hecho de que la inversión en ciencia y tecnología fue relativamente alta, especialmente en áreas vinculadas a defensa y seguridad, como la investigación en temas nucleares y espaciales (Albornoz y Gordon, 2011).
Desde el punto de vista de los organismos centrales, entre 1969 y 1982, la SECYT creada por Onganía, cambió cinco veces de denominación y dependencia, hubo 10 secretarios o subsecretarios y ninguno completó tres años de gestión.
Podría decirse en este caso que la ideología y la política represiva del régimen junto a sus prioridades en función de su estrategia político-militar se impusieron por sobre aspectos inherentes al campo científico-tecnológico, más allá de haber contado para ello con ciertos sectores conservadores de la comunidad científica. De esta manera se combinaron aspectos político-ideológicos (vinculados a la persecución ideológica, la desconcentración territorial de institutos, el desfinanciamiento universitario, la desconexión CONICET-universidades nacionales) con otros de tipo instrumental en función de sus objetivos estratégicos, como la continuidad en el desarrollo de áreas vinculadas a defensa y seguridad.
Si partimos de sus momentos fundacionales, en primer lugar, surge a la vista el carácter temprano de la fundación del CI español, en 1939, respecto del CONICET, fundado en 1958.
Por otra parte, ambos fueron creados bajo gobiernos dictatoriales, regímenes autoritarios, impuestos por la fuerza, de inspiración nacionalista y católica y, sin dudas, anticomunistas. Sin embargo, también las diferencias son muchas, el franquismo se impuso a partir de una guerra civil, los gobiernos militares argentinos a través de golpes de Estado en una accidentada alternancia con gobiernos democráticos. Los gobiernos de facto tuvieron matices e improntas distintas y contaron con facciones en las fuerzas armadas que expresaban diversas ideas y posturas. En el franquismo, en cambio, la existencia de diversas corrientes ideológicas que lo componían no resultaba incompatible ni supuso un enfrentamiento abierto y, por otra parte, la existencia de las “familias” no constituía una fuente de alteración para un régimen que tenía un único caudillo. El franquismo constituyó un fenómeno relativamente estable a pesar de los distintos períodos de su gobierno.
Respecto de los CI, el CSIC dio una impronta relevante no solo a la esfera estrictamente científica, como ocurrió en el CONICET liderado por Houssay, sino que el sector tecnológico tuvo un lugar preponderante y decisorio, liderado por los ingenieros militares franquistas en el Ministerio de Industria y el Patronato Juan de la Cierva. Asimismo, en el CSIC las ciencias sociales y las humanidades fueron reservorio de la ideología del Régimen, aspecto que en España tuvo trascendencia y un recorrido histórico apreciado en especial en el caso de las humanidades, pues claramente se veía como parte de la lucha contra las fuerzas republicanas y su ideología.
La primacía de los ingenieros militares y el ala tecnológica demuestren una correlación estrecha entre la política pública “de Estado” del gobierno franquista, la autarquía y el CSIC, hecho que no ocurrió con el CONICET, creado bajo gobierno de facto, pero liderado bajo la perspectiva de Houssay y su grupo en base a la concepción propia de la “República de la Ciencia” y la observancia de la no intromisión de “la política” en la institución y menos aún en la orientación de los investigadores y sus líneas de trabajo. En el caso argentino, el sector tecnológico nacerá con un peso endeble y más aún en el caso de las ciencias sociales y humanidades.
Otra diferencia notable reside en la estructura organizacional, la división en patronatos le otorgó al CSIC una complejidad y heterogeneidad importante y facilitó la coexistencia de diversas culturas que le dieron una heterogeneidad que solo mucho más adelante será resuelta en beneficio del sector científico.
Curiosamente, ambos CI fueron liderados por un período extenso por un mismo sujeto, tanto en el caso de Albareda como en el de Houssay, fueron secretario general y presidente, respectivamente, desde la fundación de los organismos hasta su fallecimiento en 1966 y 1971, respectivamente.
En ambos casos las diversas responsabilidades relativas al gobierno de la ciencia fueron contempladas en su fundación, amalgamando funciones y competencias de lo que hoy definimos como diseño de políticas públicas, promoción, ejecución y evaluación. En ambos casos, el desarrollo histórico de esas instituciones se irá fortaleciendo y orientando hacia el campo de la ejecución y sobre todo serán vistas como deficitarias en cuanto a las tareas de diseño y coordinación de políticas públicas.
En cuanto a la función de ejecución, presentarán características propias de todo organismo burocrático moderno: tendencia a la expansión (a través de sus institutos), centralización de las decisiones, crecimiento de su estructura burocrática y en los dos casos, también se dio una fuerte concentración geográfica de investigadores e institutos en la capital y su zona de influencia.
En ambos, los gobiernos de sus países buscaron crear agencias de gobierno orientadas a las funciones de diseño, planeamiento y coordinación en consonancia con lo que ocurría en otros países, bajo la premisa del fracaso de sus CI para cumplir esas funciones y en ambos, los CI resistieron y miraron con recelo estas innovaciones organizacionales. En buena medida, ambos países coincidieron en el desarrollo de políticas desarrollistas y su impulso a procesos de modernización y desarrollo, principalmente auspiciadas bajo concepciones políticas tecnocráticas y autoritarias.
Otra dimensión en la cual ambos CI se destacan es en la creación de una propia carrera de investigadores, partiendo ambos de una relación de dependencia con las universidades como fuente de académicos, que luego irá mutando hacia el desarrollo de una carrera que comenzará a gestar la noción de prestigio del investigador del CI. De esta manera, también se irá generando una relación de tensión con las universidades y la investigación en la universidad. Esta decisión trascendente en el campo nacional de CyT indica, por un lado, la determinación por lograr un reconocimiento y prestigio en el campo intelectual y científico para los investigadores, pero al mismo tiempo parece señalar una misma dirección en ambos CI, hacia la priorización de una mirada intramuros y la reproducción y ampliación de la estructura en base a su expansión y no en relación a su carácter de diseñador y coordinador de políticas públicas. Es decir, la noción de coordinación presupone la existencia y necesidad de distintos componentes que más allá de su posición jerárquica o niveles de autonomía requiere de un abordaje que prioriza la interacción en función de unos objetivos compartidos en lugar de la acción unilateral.
En el CSIC, la carrera de investigador se consolida con la hegemonía científica con las reformas del 77, en desmedro del ala tecnológica y la disolución de los patronatos; en el CONICET esta tendencia estuvo presente desde los inicios de su fundación y solo tendió a profundizarse y consolidarse con el tiempo, en especial con la creación del Estatuto de las Carreras de Investigador Científico y Tecnológico y del Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo en 1973.
Justamente en los setenta, en Argentina, con el arribo de la última dictadura militar se dará un proceso de concentración de poder en el CONICET en detrimento de las universidades, la multiplicación de institutos y fenómenos de corrupción desde la cúpula del poder en connivencia con la dirección de ciertos institutos y se profundizará la fuga de cerebros iniciada en el 66 a partir de la noche de los bastones largos.
Un camino muy diferente al que seguirá España, con el inicio de la transición luego de la muerte de Franco y, en especial, a partir de las presidencias de Adolfo Suárez, la conducción del CSIC iniciará una serie de cambios dentro del marco más amplio de reformas del campo de las políticas públicas de CyT, cuyas iniciativas serán en cierto sentido fallidas y al mismo tiempo laboratorio de diagnósticos y soluciones que luego implementarán la generación de jóvenes gestores del PSOE.
El caso argentino es claramente identificable con el período de “la ciencia como motor de progreso” (Velho, 2009); en el caso español, en cambio, el peso del sector tecnológico fue temprano, aunque sin embargo no debe confundirse con el período “La ciencia como solución y causa de problemas” (Velho, 2009), caracterizado por su foco en la demanda por parte del sector empresarial. Como se ha visto en el caso español, la demanda se vinculaba esencialmente a la política de ISI del franquismo y relacionada principalmente con las empresas públicas.
Visto desde la noción de culturas políticas (Elzinga y Jamison, 1995), el caso del CONICET estuvo signado por la cultura científica con una creciente impronta en el Estado de la cultura burocrática que comienza a presionar por dar lugar a estructuras de gobierno que contemplen la complejidad del sistema de CyT y su necesidad de planificación y coordinación, ante la resistencia del Consejo. En el caso del CSIC, por un lado, la comunidad científica comenzará, luego del fracaso de la autarquía y también a propósito del ascenso de los llamados tecnócratas, a ganar un poder que se terminará de consolidar con la disolución de los patronatos y la unificación del CSIC. Asimismo, también el “desarrollismo español” comenzará a dar cuenta de la necesidad de modernizar estructuras burocráticas en tensión con el Consejo de Investigación.
Finalmente, un factor político-institucional determinante para el complejo CyT en general y para el CSIC en particular, parece haber sido el proceso de transición español, que a diferencia del caso argentino en el que el cambio de poder fue abrupto, dio lugar en la agenda parlamentaria a la temática de la CyT, y una serie de políticas que, aunque fallidas, contribuyeron a delinear un diagnóstico, unos criterios de planificación e instrumentos junto a la preparación de una generación de nuevos gestores de políticas públicas de ciencia y tecnología.
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