Public production of medicines (PPM) is a tool that helps address difficulties in access to medications. The need to articulate and promote the PPM sector led to the creation of the National Agency of Public Laboratories (ANLAP). The Agency’s institutional journey began much earlier, with a series of precedents that motivated and made its creation possible. These were reflected in the discussion among legislators regarding the bill that effectively promoted its foundation. In its early years, ANLAP focused on achieving operational independence, with limited support from the national administration to carry out its objectives. At the beginning of 2020, the Agency achieved important milestones within the framework of a national medicines policy, such as the expansion of its network of affiliated institutions, the financing of research, development, and innovation projects, and the granting of postgraduate scholarships. Its suppression by presidential decree left its planning and promotion actions in the PPM field truncated. In summary, this work presents a detailed analysis of the trajectory of ANLAP, an institution aimed at providing health-related responses that also played a relevant role for the Argentine scientific-technological complex.
La salud es un derecho fundamental, el acceso a la salud está garantizado en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 12 del Pacto Internacional por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. A pesar de esto, el acceso a los medicamentos y a otras tecnologías médicas no se encuentra siempre satisfecho. Problemáticas como el desabastecimiento, la ausencia de tratamientos específicos para ciertas patologías o los muy altos precios de algunas tecnologías ponen en jaque a los sistemas de salud. Esto es consecuencia de una concepción de la tecnología sanitaria como un bien de mercado, antes que como un bien social. La noción de que los medicamentos son un bien social implica que tienen un valor intrínseco debido a su impacto en la salud pública y la calidad de vida. Entonces, su precio no debería establecerse por el libre juego de la oferta y la demanda, y el acceso no debería estar determinado por la capacidad de pago del individuo, sino por la necesidad de salud.
Argentina no se encuentra exenta de dificultades en el acceso a medicamentos (Piñeiro, Chiarante y Zelaya, 2020), diversas problemáticas sanitarias han incentivado la presencia del Estado argentino en la producción de medicamentos. La producción pública de medicamentos (PPM) también ha sido adoptada como estrategia por países como Brasil, China, Egipto, India, Indonesia, Nepal y Sri Lanka, entre otros (Bennett, Quick y Velásquez, 1997). Uno de los principales objetivos de la PPM es la producción de medicamentos para el tratamiento de enfermedades desatendidas.2Este es el caso, por ejemplo, de la vacuna Candid#1 para la fiebre hemorrágica argentina, desarrollada y producida por el Instituto Nacional de Enfermedades Virales Humanas Dr. Julio I. Maiztegui (INEVH), de la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS) (Ambrosio y colaboradores, 2006).
Además, la PPM permite producir medicamentos a menores costos ya que, al perseguir un fin social antes que económico, se ponen en un segundo plano actividades como el marketing. Esto se refleja en la provincia de Santa Fe, que pudo ahorrar U$S 55.000.000 entre 2016 y 2018, gracias a las compras realizadas a sus laboratorios públicos3 (Santos, 2020). Otro ejemplo es el Laboratorio de Hemoderivados de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), que declaró en 2016 una diferencia de precios promedio de 70% de sus productos versus la competencia privada (Massa y colaboradores, 2016). También resulta interesante en esta instancia mencionar el caso del misoprostol, registrado y producido por el Laboratorio Industrial Farmacéutico (LIF).4 Entre septiembre de 2012 y mayo de 2019, el precio del oxaprost, un medicamento producido por la industria privada que contiene misoprostol, aumentó de $330 a $5.875, pasando de representar del 12,4% al 47,0% del salario mínimo, vital y móvil (Fundación Soberanía Sanitaria, 2019). La producción de misoprostol por parte del LIF redujo el costo del tratamiento y permitió mejorar la terapia para la interrupción del embarazo.
Otra ventaja de la PPM es que permite conocer “precios testigos”, es decir, otorga al Estado la capacidad de calcular los costos asociados a la producción de ciertos medicamentos, información estratégica a la hora de negociar los precios con el sector privado. Las variaciones en los precios de un mismo producto son evidentes al comparar los valores entre distintos países, o incluso entre distintos años, como se observó en el caso del antirretroviral Kaletra para el tratamiento de personas con VIH en Brasil. El gobierno brasilero logró que la farmacéutica dé marcha atrás con el aumento de precios, que hubiera implicado una erogación adicional de U$S 56 millones anuales, al amenazar con la implementación de un licenciamiento obligatorio (Isturiz, Díaz de Guijarro y Naidorf, 2018). En este mismo sentido, resulta interesante recuperar la experiencia del Banco de Precios de Medicamentos lanzado en el año 2015 en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Este buscó conocer efectivamente cuánto paga cada país por los medicamentos que adquiere, para establecer precios de referencia.5
Por último, el aprovechamiento de las capacidades en Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+i) locales puede ser maximizado mediante la PPM, al fortalecer la presencia del Estado en la estructura productiva. Desde un análisis basado en el triángulo de Sábato y Botana (Sábato y Botana, 1968), esto puede favorecer las interrelaciones entre el Gobierno, la infraestructura científico-técnica y la estructura productiva. A su vez, puede disminuir las extrarrelaciones y maximizar las posibilidades de aprovechamiento de las líneas de I+D+i por parte del sistema productivo. Esto permite “lograr capacidad técnico-científica de decisión propia a través de la inserción de la ciencia y la técnica en la trama misma del proceso de desarrollo” (Galante y Marí, 2020). En este mismo sentido, aunque desde una mirada más amplia, un informe reciente de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) indica que una agenda de política pública que priorice la salud puede potenciar el desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas del país con alcance regional (CEPAL, 2020).
La Agencia Nacional de Laboratorios Públicos (ANLAP) fue creada como parte de las políticas de PPM desarrolladas durante las últimas dos décadas (Zelaya y colaboradores, 2021; Lettieri, Langer y Roca, 2025). La fundación de esta institución es un reflejo de las interacciones de un sistema diverso de actores que permitió la configuración e implementación de instrumentos y políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida de nuestra sociedad. En este marco, resulta indispensable describir en profundidad su trayectoria, así como el contexto sociopolítico que habilitó las bases necesarias para su creación y sus acciones destacadas a lo largo de los años.
Las políticas de salud pública son cruciales para el bienestar social y se implementan a través de leyes, programas e instrumentos específicos. La política sanitaria de Argentina entre 2002-2015 tuvo como objetivo aumentar la accesibilidad al sistema de atención público y mejorar la salud de la población mediante la prevención de la enfermedad, la promoción de la salud y la reorganización del sector público (Bertona, 2014). La ANLAP fue creada en este contexto de institucionalización de la salud (Zelaya y colaboradores, 2021). Las políticas de salud pública pueden ser analizadas como parte del “campo de las grandes instituciones públicas universales” que contienen las políticas sociales (Soldano y Andrenacci, 2005). Las políticas sociales se construyen mediante intervenciones del Estado que regulan los procesos de reproducción social, configurando “formas de defensa de la sociedad frente a los mercados y su funcionamiento disruptivo” (Britos, 2010). Estas políticas públicas reflejan las interacciones de un sistema de actores y pueden ser analizadas con distintos enfoques (Salas-Zapata y colaboradores, 2012). Nos interesa en particular el enfoque sociohistórico, donde las políticas públicas se describen como resultado de las interacciones entre grupos de interés dadas en cierto contexto. La creación y la trayectoria de la ANLAP será analizada en este marco, describiendo los diversos actores implicados y las medidas y decisiones políticas implementadas. Conocer el proceso por el cual son configurados los instrumentos de política pública6 y el rol que cumplen los actores involucrados en él es esencial para entender cómo estos condicionan las capacidades del Estado para enfrentar los problemas que afectan a una sociedad (Isuani, 2012).
Además de ser un tema estratégico en el área de la salud, la PPM es parte de una política tecno-productiva y de ciencia y tecnología más amplia al estar vinculada al desarrollo y producción de medicamentos (Santos y Thomas, 2018). Así, este sector se ve influenciado también por las políticas científico-tecnológicas adoptadas en el plano institucional y simbólico (Hurtado, 2010; Lugones, 2021). De esta manera, a partir de su creación la ANLAP se suma al entramado de instituciones científico-tecnológicas argentinas.
El objetivo de este trabajo es caracterizar la trayectoria de la ANLAP, describiendo su surgimiento, desarrollo, consolidación y su reciente supresión. Para alcanzar este objetivo fueron utilizadas metodologías de revisión documental y bibliográfica. Como fuentes primarias se utilizaron entrevistas, balances de gestión, registros y actas, estadísticas oficiales, decretos, leyes, diario de sesiones y dictámenes de comisiones; mientras que como fuentes secundarias se utilizaron artículos científicos publicados en revistas indexadas, capítulos de libros, trabajos de tesis, presentaciones a congresos e informes de gestión del Ministerio de Salud de la Nación (MSAL). La primera parte del trabajo se enfoca en el análisis de los acontecimientos y de las medidas políticas que llevaron a la creación de la ANLAP. En la segunda parte se describe el surgimiento de esta Agencia, analizando con profundidad el tratamiento de la Ley N° 27113 “Declárase de interés nacional y estratégico la actividad de los laboratorios de producción pública. Agencia Nacional de Laboratorios Públicos. Creación”. Luego se detallan sus inicios y consolidación, presentando una recopilación de las diversas medidas llevadas adelante por la Agencia, tanto en el sector sanitario como en I+D+i. En la cuarta parte se da cuenta del desmantelamiento y cierre de la ANLAP. Por último, se discute la importancia de esta institución en la configuración e implementación de instrumentos y políticas públicas orientadas a dar respuestas sanitarias.
La PPM involucra a una diversidad de instituciones como ser farmacias hospitalarias, laboratorios industriales y universidades. La génesis de los laboratorios de tipo industrial se dio con la creación del Instituto Bacteriológico (IB) en 1916, productor de especialidades medicinales para tratar enfermedades infectocontagiosas, vacunas y sueros. Este laboratorio fue el principal proveedor de medicamentos de la empresa Especialidades Medicinales del Estado (EMESTA, Decreto N° 25394/46), abasteciendo 87 de los 100 medicamentos del programa inicial (Carrillo, 2018). Al igual que en otros ámbitos del complejo de ciencia y tecnología (Hurtado, 2010), la PPM sufrió importantes vaivenes a lo largo de su historia, con hitos relevantes como la creación en 1963 de la Planta de Proteínas Plasmáticas o la aparición de numerosos laboratorios públicos tras la crisis de 2001 (Zelaya y colaboradores, 2021). Este último fenómeno se produjo frente a un fuerte incremento en el precio de los medicamentos producidos por la industria privada, en el marco de “la proliferación de remedios prohibidos en los países centrales, el contrabando de sustancias químicas para consumo que no fuera estrictamente curativo, los incrementos en los precios […] del equipamiento” y laboratorios clandestinos que no incluían en el producto la droga esencial (Ramacciotti y Romero, 2017). Entre los principales procesos de retroceso se pueden mencionar el vaciamiento del IB en 1962 (Kreimer, 2010) o la pérdida de capacidades de producción de vacunas durante la década de 1990 (Corvalán, 2017; Burgardt, 2024).
A partir de 2002, el ascenso de gobiernos críticos del neoliberalismo en Argentina llevó a un fortalecimiento del Estado como actor clave en el desarrollo. La política de medicamentos durante la presidencia de Néstor Kirchner7 estuvo centrada en el acceso y la democratización de los fármacos, destacándose la implementación de medidas como el Plan Remediar, el cual buscó garantizar el acceso gratuito a medicamentos esenciales para toda la población. Este contexto impulsó la institucionalización de la salud como un bien social, logrando numerosos avances significativos en el área de PPM (Abrutzky, Bramuglia y Godio, 2019; Zelaya y colaboradores, 2021; Lettieri, Langer y Roca, 2025). Los avances normativos en esta área se vieron precedidos por importantes esfuerzos por fuera del ámbito legislativo. Entre 2003 y 2006 se realizaron encuentros por la PPM, organizados por la Cátedra Libre de Salud y Derechos Humanos de la Facultad de Medicina de la UBA, la Secretaría de Extensión Universitaria de la Facultad de Ciencias Exactas de la UNLP y la Unidad de Producción de Medicamentos de la misma Facultad. A partir de estos encuentros se nuclearon más de 100 organizaciones8 para formar la Multisectorial por la Producción Pública de Medicamentos y Vacunas en 2005, con el fin de impulsar las medidas en este sector.9
En este contexto surge en 2007 la Red Nacional de Laboratorios Públicos de Medicamentos para Producción, Investigación, Desarrollo y Servicios (RELAP), que incluyó a 21 laboratorios de 10 provincias del país. En esta etapa se vislumbra ya el interés por la articulación de los Laboratorios de PPM (LPPM) con otros sectores, ya que la Red nace con el aval institucional de la Secretaría de Ciencia y Tecnología del Gobierno nacional, así como con el soporte tecnológico del INTI (Boletín DTP, 2018). El Acta de Constitución de la Red fue firmada en la Facultad de Medicina de la UBA y refrendada por la Cátedra Libre de Salud y Derechos Humanos de la Facultad de Medicina de la UBA (Maceira, 2010). Según Zubeldía y Hurtado,
Un avance importante para la institucionalización de la PPM fue la creación del Programa Nacional para la Producción Pública de Medicamentos, Vacunas y Productos Médicos en la órbita del MSAL (Res. N° 286/2008).10 Los objetivos prioritarios del Programa se detallan en el artículo 2 de la resolución:
Para dar cumplimiento a estos objetivos se creó una Coordinación bajo dependencia directa de la Unidad Ministro, ocupada por Alejandro Lozano, acompañado por Jorge Zarzur como director ejecutivo. Si bien este programa tuvo una corta duración y fue desmantelado en el año 2009 (Santos Thomas, 2018), podemos identificarlo como el primer instrumento político aplicado en materia de PPM.
Estos antecedentes dieron lugar a que la PPM sea jerarquizada en 2011 mediante la sanción de la Ley N° 26688, que declara de interés nacional la investigación y producción pública de medicamentos, materias primas para la producción de medicamentos, vacunas y productos médicos.11 El objeto de la ley se centraba en “promover la accesibilidad [...] y propiciar el desarrollo científico y tecnológico a través de laboratorios de producción pública”. Esta ley fue producto de la unificación de dos proyectos, realizada por las comisiones de Acción Social y Salud Pública y de Presupuesto y Hacienda, según se consigna en el Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación (Período 129, 1ª reunión, 1ª sesión ordinaria, 16-03-11).12 Uno de esos proyectos fue presentado por el diputado Martiarena (Bloque Peronismo Jujeño), para declarar “de interés nacional la investigación, producción y distribución pública de medicamentos, vacunas y productos médicos, creación del Programa Nacional de Investigación, Producción y Distribución Pública de Medicamentos, Vacunas y Productos Médicos”. El otro proyecto, presentado por el diputado Macaluse (Bloque SI Por La Unidad Popular), planteaba crear el Programa Nacional de Producción Pública Estatal, Sueros, Reactivos y Medicamentos. La votación del proyecto en la Cámara de Diputados tuvo 186 votos afirmativos, 0 negativos y 0 abstenciones. El Diario de Sesiones cuenta con inserciones de las Diputadas Linares (Bloque GEN) y Tofre (Bloque Renovador de Salta). Mientras que la primera realiza hincapié en el alto margen de ganancia de la industria farmacéutica privada, la segunda realza la importancia del carácter federal de la distribución de los LPPM y menciona que “el acceso a los medicamentos, vacunas y productos médicos es efectivamente impulsado de manera igualitaria en todo el territorio nacional”.
Este mismo día que el proyecto obtuvo media sanción, las cámaras farmacéuticas CILFA y COOPERALA13 hicieron llegar una carta a la Cámara de Diputados en la que manifestaban su desacuerdo (Posición de la industria farmacéutica argentina sobre la producción pública de medicamentos, Expte. 5173-D-09 y 1169-D-10). En la carta expresan lo siguiente:
El proyecto se trató en la Cámara de Senadores unos meses después (Período 129, 8ª reunión, 6ª sesión ordinaria, 29-06-11). Al comienzo del debate, tomó la palabra el senador Cano, quien resaltó el importante aporte realizado por Claudio Capuano, Martín Isturiz, Patricio de Urraza, Ricardo Saad, Daniel Gollán, Gonzalo Moyano, Patricia Rivadulla y Cecilia Milazo. A continuación, varios senadores intervinieron remarcando la importancia de los laboratorios a nivel regional y nombrando hitos en la política de medicamentos nacional del siglo XX. Cabe resaltar que en la última intervención el senador Pichetto da cuenta de la importancia del proyecto para la entonces presidenta peronista Cristina Fernández de Kirchner:15 “La presidenta, en oportunidad de desarrollarse la sesión anterior, cuando no pudimos tratar este tema –había algunas dudas–, me reclamó fuertemente su sanción, ya que lo considera clave −central− para una política pública de medicamentos”. Finalmente, se sancionó la Ley N° 26688 con 46 votos afirmativos, contando de esta manera con unanimidad en ambas cámaras. Sin embargo, su reglamentación tardó 3 años (Decreto Reglamentario 1087/2014)16 y dejó sin reglamentar los incisos referidos a la articulación y al presupuesto para el sector.
Ante la falta de reglamentación para dotar de presupuesto al sector de PPM, la diputada Gaillard (Bloque Frente Para la Victoria) presentó un nuevo proyecto de ley con el objetivo de crear una Agencia enfocada en la PPM. El Dictamen de la Comisión de Acción Social y Salud Pública (Orden del Día N° 936) sobre el proyecto referido contaba con disidencias parciales. Por un lado, los diputados Binner (Bloque Socialista), Linares (Bloque GEN) y Fiad (Bloque UCR) sostenían que “la aprobación del proyecto en la redacción propuesta, puede generar superposición de funciones, dilución de responsabilidades, eventualmente una asignación no eficiente de recursos y finalmente comprometer el cumplimiento de los objetivos de la producción pública de medicamentos”. Por otro lado, el diputado Sturzenegger (Bloque Unión PRO) planteó que
Este proyecto de ley fue tratado en la Cámara de Diputados en noviembre de 2014 (Período 132, 22ª reunión, 17ª sesión ordinaria, 12-11-14).17 Inició la discusión en el recinto la diputada Gaillard, resaltando las implicancias del proyecto para la soberanía en salud y la concepción del medicamento como un bien social y no una mercancía, por lo que el Estado debe garantizar su acceso. Agregó que
A continuación intervino la diputada Arenas (Bloque Compromiso Federal), quien detalló la trayectoria de Laboratorios Puntanos desde su creación en 1997. Por su parte, la diputada Stolbizer (Bloque GEN) señaló durante su intervención que el proyecto representa una “intención de crear superestructuras burocráticas haciendo del empleo público una caja botín del partido que lo maneja” y que “la única intención es crear una superestructura llena de cargos”. El proyecto fue modificado mediante la incorporación del siguiente texto: “Deberá garantizar el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley 26.688 y su reglamentación”. Varios bloques (GEN, UNEN, Frente Renovador, Unión PRO y UCR) acompañaron los primeros artículos pero no los últimos; sobre los 187 diputados presentes, 182 votaron por la afirmativa y 4 fueron abstenciones: Del Caño (Bloque PTS - Frente de Izquierda), Durand Cornejo (Bloque Frente Conservador Popular), López y Pitrola (ambos del Bloque Frente de Izquierda y de los Trabajadores). En Cámara de Senadores el proyecto fue prontamente tratado; se registraron 65 votos afirmativos, 0 negativos, 0 abstenciones y 7 ausencias (Período 132, 22ª reunión, 12ª sesión ordinaria, 17-12-14). La senadora por Entre Ríos Kunath solicitó una inserción en el Diario de Sesiones en la que enmarcó el proyecto de Ley a partir de la necesidad de salvaguardar la salud pública de los “abusos de los sectores concentrados”. Es así que a fines de 2014 se aprobó la Ley N° 27113 para la creación de la Agencia Nacional de Laboratorios Públicos, “organismo descentralizado en la órbita del Ministerio de Salud de la Nación, con autarquía económica, financiera, personería jurídica propia y capacidad de actuación en el ámbito del derecho público y del privado”.18 Según el artículo 5°, se constituyen sus funciones y facultades:
La reglamentación de la Ley fue realizada el mayo siguiente mediante el Decreto N° 795/201519 y en noviembre se transfirió a la reciente ANLAP20 el Programa Nacional para la Producción Pública de Medicamentos, Vacunas y Productos Médicos en la órbita del MSAL (Res. N° 2011/201521). La reglamentación dispone que la ANLAP es dirigida y administrada por un Directorio integrado por presidencia, vicepresidencia y secretaría, todos ellos designados por el Poder Ejecutivo Nacional (figura 1). Se conforman, además, 2 Comités para asistir a la ANLAP (figura 1). Por un lado, el Comité Consultivo, que está integrado por
Son sus funciones
En cuanto al Comité Ejecutivo, está integrado por los representantes de los laboratorios de producción pública y tiene como función “coordinar la implementación de las políticas nacionales en materia de producción pública de medicamentos, materias primas para la producción de medicamentos, vacunas, insumos y productos médicos; investigación y desarrollo”.
El primer presidente de la Agencia fue Patricio de Urraza, nombrado el 03/07/2015 mediante Decreto N° 1307/2015.22Durante su gestión fueron adheridos 16 Laboratorios de PPM (figura 2), en el marco de la reunión de Comité Ejecutivo de ANLAP realizada en la Universidad Nacional de Córdoba en 2015.23 Tras el inicio del gobierno de Mauricio Macri (partido de derecha Propuesta Republicana),24 De Urraza fue relevado de su cargo el 22/07/2016 mediante Decreto N° 883/2016.25 Similar suerte corrió el vicepresidente Jerónimo Nahuel Chaparro Fresco, designado en ese cargo a partir del 01/09/2015 mediante Decreto N° 2387/201526 y desplazado el 10/08/2016 mediante Decreto N° 923/2016.27 En este período, el sitio web Pharmabiz presentaba la versión de que la ANLAP sería desmantelada, con notas que incluían frases como “ese órgano de gobierno tiene los días contados” (25/07/2016)28 y “La Agencia Nacional de Laboratorios Públicos tiene los días contados” (10/08/2016).29
Tras meses de acefalía, el 29/11/2016 fue designado Adolfo Sánchez de León como presidente de la Agencia (Decreto N° 1201/2016).30 Durante su gestión se aprobó el Procedimiento para la presentación y aprobación de proyectos de inversión (Disposición N° 1-E/2017)31 y el Reglamento Interno de la Agencia (Disposición N° 9/2019)32 y se realizaron dos reuniones del Comité Ejecutivo de ANLAP.33,34 Según el Balance de Gestión 2016-2019, la Agencia logró la autonomía de funcionamiento mediante la creación del Sistema Administrativo Financiero (SAF);35 se firmaron diversos convenios marco; se incorporaron 8 laboratorios a la red; se habilitaron 3 laboratorios por ANMAT; y se realizaron transferencias monetarias a 37 proyectos presentados por 20 laboratorios. En 2017 los LPPM en conjunto poseían la capacidad para fabricar el 80% del listado de medicamentos definidos como esenciales por la OMS (Abrutzky, Godio y Bramuglia, 2017).
En 2020, poco después del inicio del Gobierno de Alberto Fernández36 (Frente de Todos), fue aceptada la renuncia de Sánchez de León mediante el Decreto N° 102/202037 y en ese mismo acto se designaron como nuevos presidente y vicepresidente de ANLAP a Gastón Morán y Gastón Palópoli, respectivamente. La última modificación en cuanto a las más altas autoridades de la Agencia se dio mediante Decreto N° 284/2021 del 29/04/2021, en el que se nombró como nueva presidenta a Ana Lía Allemand.38
Durante 2020 la ANLAP obtuvo su nueva estructura organizativa (figura 1), creando la Dirección Nacional de Investigación Estratégica, la Dirección Legal y Administrativa y la Dirección de Asistencia Técnica (Decisión Administrativa N° 1661/2020).39 Durante este año se realizó por primera vez en su historia la reunión del Comité Consultivo de ANLAP,40 al mismo tiempo que se realizaron 2 reuniones del Comité Ejecutivo.4142 También durante 2020 se adhirieron 14 nuevas instituciones a la red de ANLAP para totalizar así 50 instituciones adheridas a lo largo y ancho del país (figura 2). Considerando que en 2015 se adhirieron 16 instituciones en la creación de la ANLAP, 2020 representó el segundo año en que mayor número de instituciones se adhirieron. Un análisis de la distribución geográfica de esas instituciones muestra que el 75 % de las jurisdicciones nacionales cuentan al menos con una institución adherida a la ANLAP (figura 2B). Cabe resaltar que las instituciones adheridas en 2015 fueron principalmente laboratorios productores mientras que en 2020 se caracterizó por la adhesión de universidades nacionales (UUNN) y organismos científico-tecnológicos (CT).
En materia normativa, durante 2021 se aprobó el “Reglamento para la aprobación de asistencia financiera para proyectos de inversión destinados a la investigación y producción pública de medicamentos, materias primas para la producción de medicamentos, vacunas, insumos y productos médicos y su distribución en el sistema de salud”, mediante la Disposición ANLAP N° 27/2021. A continuación, se aprobó el “Reglamento general para la rendición de cuentas de fondos presupuestarios transferidos a gobiernos provinciales o municipales y a personas físicas y/o jurídicas de derecho público y/o privado”, mediante Disposición ANLAP N° 39/2021. Este reglamento fue luego complementado con el Formulario de “Declaración jurada sobre aplicación de fondos transferidos”, aprobado mediante Disposición ANLAP N° 47/2021 y con el formulario de “Declaración Jurada de Cierre de Proyecto de Inversión” a través de la Disposición ANLAP N° 17/2022. Finalmente, se constituyó el Comité de Control Interno de la Agencia y su reglamento de funcionamiento en 2023, mediante Disposición ANLAP N° 14/2023.
En cuanto al financiamiento de la ANLAP, podemos observar que durante sus primeros años su presupuesto y ejecución no fueron garantizados (figura 3). El presupuesto inicial del año 2016, determinado en la Ley de Presupuesto del último año del Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, prácticamente no fue otorgado. Entre 2017 y 2019 se observa una reducción en el presupuesto inicial durante la Administración del Gobierno del presidente Mauricio Macri (figura 3). Durante este período, el presupuesto final siempre fue menor al inicial, y el monto pagado siempre fue menor al devengado. En particular, durante 2016 y 2017 el monto pagado representó solo el 2,90% y 7,03% del presupuesto inicial, respectivamente. Durante la gestión del Gobierno peronista de Alberto Fernández el presupuesto inicial de ANLAP aumentó en 2021 y luego bajó en los años siguientes (figura 3). La diferencia con la gestión anterior radica en que fue sostenido el compromiso presupuestario, ya que el monto pagado fue similar al devengado y el presupuesto final fue igual o superior al inicial. En el año 2024 se observa una situación similar al 2016, con un presupuesto inicial que prácticamente no fue otorgado.
La inflación y la devaluación del peso argentino durante estos años afectaron la capacidad de financiamiento de la ANLAP (tabla 1). Esto se refleja en el presupuesto y su ejecución mensual expresado en pesos a precios constantes de mayo/2025 (figura 4). El monto del presupuesto inicial de 2020 en pesos corrientes representó un 54,5% del presupuesto inicial de 2016, pero se reduce al 14,7% cuando se consideran pesos a precios constantes de mayo/2025 y al 11,4% al considerar millones de dólares corrientes (tabla 1). Este análisis, además, permite demostrar que la recuperación presupuestaria de 2021 con respecto a 2020 se da no solo en pesos sino también en dólares corrientes.
| Año | Miles de millones de pesos a precios de mayo de 2025* | Millones de dólares corrientes** | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Presupuesto inicial | Presupuesto final | Devengado | Pagado | Presupuesto inicial | Presupuesto final | Devengado | Pagado | |
| 2016 | 14,59 | 0,46 | 0,43 | 0,42 | 10,20 | 0,32 | 0,30 | 0,29 |
| 2017 | 6,47 | 4,15 | 3,55 | 0,45 | 5,06 | 3,25 | 2,78 | 0,36 |
| 2018 | 4,95 | 4,45 | 3,79 | 2,99 | 3,06 | 2,75 | 2,35 | 1,85 |
| 2019 | 2,29 | 2,06 | 1,78 | 1,50 | 1,27 | 1,14 | 0,99 | 0,83 |
| 2020 | 2,15 | 2,25 | 2,15 | 1,86 | 1,16 | 1,21 | 1,16 | 1,00 |
| 2021 | 4,88 | 4,88 | 4,75 | 4,08 | 2,89 | 2,89 | 2,81 | 2,41 |
| 2022 | 4,18 | 4,68 | 4,24 | 3,63 | 3,10 | 3,48 | 3,15 | 2,70 |
| 2023 | 2,29 | 2,58 | 2,35 | 2,00 | 1,75 | 1,97 | 1,79 | 1,53 |
| 2024 | 2,07 | 0,38 | 0,33 | 0,33 | 1,64 | 0,30 | 0,26 | 0,26 |
| 2025 | 0,29 | 0 (cero) | 0 (cero) | 0 (cero) | 0,25 | 0 (cero) | 0 (cero) | 0 (cero) |
Para 2016, 2022 y 2024 el presupuesto inicial empleado es el monto dispuesto en el mensaje de Ley de Presupuesto enviado al Congreso el año anterior, https://www.argentina.gob.ar/economia/onp. El resto de los valores fueron tomados de https://www.presupuestoabierto.gob.ar/sici/gastos-por-programa (consultado el 29/06/2025).
En 2016 y parte de 2017 el presupuesto para el programa figura dentro de los dependientes del entonces MSAL. Luego, hasta 2024, figura como único programa dependiente de la ANLAP.
Los datos de ejecución en 2025 son los valores totales actualizados al 29/06/2025.
A principios de 2020 se lanza la Política Nacional de Medicamentos 2020-2023 (PNM), que se propone “lograr un mayor acceso, calidad y promoción del uso racional de los medicamentos”.43 Al mismo tiempo, se lanza el Consejo Asesor para la Política Nacional de Medicamentos, un espacio de consulta y participación para fortalecer la PNM, presidido por el ministro de Salud y coordinado por la nueva Subsecretaría de Medicamentos e Información Estratégica, a cargo de Sonia Tarragona. La ANLAP integra este Consejo y adopta la PNM como marco para llevar adelante sus actividades. Así, la PPM se ubica como una herramienta para dar respuesta a necesidades sanitarias en complementación con otras medidas impulsadas en el sector como el relanzamiento del Plan Remediar (Resolución N° 248/2020)44 o la fijación de precios máximos (como el caso del Nusinersen, Resolución N° 202/2020).45 Es en este contexto que se proponen tres ejes principales de trabajo en la ANLAP (figura 5) a partir de la gestión 2020:
El primer eje se refiere al acompañamiento a los LPPM para el registro de productos y para la habilitación de establecimientos ante ANMAT, como fueron los casos de Laboratorios Chaqueños S.A., UNLaR y Puntanos durante 2020. También contempló la organización de capacitaciones para instituciones adheridas, como el Seminario de Capacitación para Directores Técnicos de la Red de Producción Pública de Medicamentos, realizado durante 2020 con el apoyo de ANMAT, con la participación de 80 profesionales de 21 instituciones de todo el territorio nacional.
En cuanto al segundo eje, la ANLAP lanzó un relevamiento de capacidades productivas orientado a sus instituciones adheridas, tanto laboratorios industriales como UUNN y organismos CT. En cuanto a los laboratorios industriales, se pudo relevar la existencia de 10 plantas productivas habilitadas por ANMAT y la capacidad para elaborar 205 variantes de especialidades medicinales diferentes, empleando para ello 139 principios activos. Por el lado de las UUNN, se identificaron 5 instituciones con capacidades productivas; la mayoría de ellas tenían actividades de I+D+i en colaboración con LPPM en base a proximidad geográfica.
En este segundo eje también merece mención la participación de los LPPM en los procesos de adquisición de medicamentos desde el Estado nacional. En el 2020 el mecanismo de compra de este tipo de medicamentos fue a través de licitaciones públicas. En el proceso de adquisición de medicamentos esenciales para el primer nivel de atención en el marco del programa Remediar del MSAL (80-0011-LPU20), participaron 4 LPPM por un total de 10 productos (o “renglones”). En 8 de los 10 casos, los medicamentos de los LPPM resultaron ser una oferta por precio unitario menor (figura 6),46 siendo en promedio el costo del medicamento de los LPPM un 73% del precio del más económico ofrecido por la industria privada. Respecto a la capacidad productiva de los LPPM, cabe resaltar que, en 8 de los 10 renglones, los LPPM ofertaron entre el 95% y 100% de las unidades requeridas. Como resultado, 7 de los 10 renglones fueron adjudicados a LPPM (Decisión Administrativa del MSAL 190/2021),47, lo que representó un ahorro para el Estado de un 44,83%.
A partir del 2021 la principal modalidad de adquisición de medicamentos fue mediante convenios interadministrativos, en los cuales los LPPM proveyeron 14 medicamentos. Ese año se incorporaron nuevas presentaciones48 para abastecer de misoprostol49 a la Dirección Nacional de Salud Sexual y Reproductiva y de morfina y metadona al Programa Nacional de Cuidados Paliativos dependiente del Instituto Nacional del Cáncer (INC).50 En 2022, se firmaron convenios interadministrativos con LPPM para la provisión de más de 20 millones de unidades de 15 medicamentos, con “una inversión por parte de la cartera sanitaria que supera los 454 millones de pesos”.51 En este convenio se adquirió por primera vez el suplemento nutricional pediátrico “Fierritas”, desarrollado por la Productora Farmacéutica Rionegrina Sociedad del Estado (PROFARSE) con el apoyo de la ANLAP. La Dirección de Salud Perinatal y Niñez del MSAL definió la adquisición de 6.564.780 sobres de “Fierritas” para su distribución dentro de la canasta de los 1000 Días.52 Se sumó así no solo un nuevo producto, sino también un nuevo LPPM como proveedor. Según el informe presentado por autoridades de ANLAP en la última reunión de Comité Ejecutivo, entre 2020 y 2023 los LPPM totalizaron la provisión al MSAL de 100.824.855 de unidades.
Bajo este mismo eje resulta relevante mencionar la inversión de mil millones de pesos argentinos en 2022 para la construcción de una planta multiplataforma de vacunas en el INEVH (Kababe y Gutti, 2025). Con esta inversión se propone fortalecer la producción de la vacuna Candid#1, crear un espacio para la producción de otras vacunas y disponer de una plataforma tecnológica para la generación y difusión de conocimiento científico y tecnológico.
Con relación al tercer eje, la ANLAP financió la ejecución de diversos proyectos, a través de los cuales fueron beneficiadas 21 instituciones durante el año 2020. Esto representa un porcentaje importante si se considera que a comienzos de ese año la red de instituciones adheridas a la Agencia estaba conformada por 28 organismos. Además, se dio un fuerte impulso a la vinculación con UUNN y organismos CT, mediante la adhesión de 14 nuevas instituciones (figura 2), creando el marco para incrementar la participación de instituciones en proyectos de I+D+i en PPM.
En 2020 se firmó un convenio marco para el cofinanciamiento de becas doctorales y posdoctorales junto al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).53 Los temas priorizados por la ANLAP para el otorgamiento de las becas fueron el fortalecimiento de los LPPM, la investigación y desarrollo de especialidades medicinales huérfanas y/o vacunas huérfanas, el desarrollo de tecnologías de diagnóstico para enfermedades desatendidas de uso in vitro y los proyectos orientados a la obtención de productos derivados de cannabis con fines medicinales. Asimismo, se priorizaron postulaciones provenientes de instituciones adheridas a la Agencia, planes de trabajo que contaban con el aval o interés explícito de algún laboratorio industrial de producción pública adherido a la ANLAP y proyectos acordes al marco normativo ANMAT.54
Analizando las convocatorias 2020 a 2023, se observa un alto porcentaje de becas adjudicadas respecto a las ofrecidas en las convocatorias 2020 y 2021, que disminuye al 53% para la convocatoria 2022 (figura 7).55 En la convocatoria 2023 bajó considerablemente la cantidad de postulantes y no fue otorgada ninguna beca debido al cambio de gobierno. Tres postulaciones para becas doctorales llegaron a ser evaluadas por la correspondiente Comisión Asesora, pero nunca fueron publicados los resultados. La convocatoria de las becas posdoctorales no fue efectivamente abierta.
En cuanto a las 31 becas adjudicadas, se observa que 25 fueron de doctorado y 6 de posdoctorado. Al analizar la distribución geográfica, se observa que la totalidad de las becas se adjudicaron en 7 jurisdicciones (figura 7): CABA obtuvo el 32,3% de las becas adjudicadas, Buenos Aires el 25,8%, Córdoba el 16,1%, Tucumán y Santa Fe un 9,7% cada una y Misiones y Rio Negro el 3,2% respectivamente. De acuerdo a los títulos de estas becas, se aprecia un subgrupo orientado a enfermedades desatendidas con Chagas y Leishmaniasis y otro grupo orientado a desarrollos en torno al Cannabis. También proyectos relativos al desarrollo de formulaciones huérfanas, especialmente para pacientes pediátricos.
Cabe resaltar, además, que la ANLAP implementó un sistema de seguimiento para las becas de investigación desde el comienzo de los proyectos. Este monitoreo se realizó a través de reuniones periódicas entre personal especializado de ANLAP con cada becario y su equipo de dirección, con los objetivos de: i) evaluar el avance de los planes de trabajo, ii) identificar y abordar potenciales desafíos otorgando desde ANLAP herramientas y recursos necesarios para facilitar su resolución, iii) generar redes entre becarios cofinanciados.
Se enmarca también en este tercer eje el trabajo conjunto entre la ANLAP, la Dirección Nacional de Proyectos Estratégicos del MINCyT y la Agencia I+D+i para el lanzamiento de una convocatoria para el fortalecimiento de la PPM por 5 millones de dólares.56 El perfil de la convocatoria fue refrendado por un Consejo Tecnológico Sectorial en Producción Nacional de Medicamentos conformado por diversos actores de organismos públicos y sociedades civiles, creado específicamente a partir de esta propuesta.57 El rol de ANLAP fue clave en el diseño de la convocatoria del Fondo Argentino Sectorial “Proyectos Estratégicos - Producción Pública de Medicamentos 2021” (Agencia I+D+i, 2021). Como resultado fueron aprobados 19 proyectos de investigación y desarrollo pertenecientes a 9 jurisdicciones del país.
Se pueden mencionar, además, otras acciones vinculadas al tercer eje de trabajo, como el convenio marco de colaboración UBA-ANLAP (aprobado por Consejo Superior de la UBA el 16/12/2020) y la articulación entre ANLAP, MINCyT, Ministerio de Desarrollo Productivo e INTI para la culminación de la Planta Piloto de Síntesis de Ingredientes Farmacéuticos Activos del INTI, orientada al desarrollo y escalado de Ingredientes Farmacéuticos Activos de alto valor e impacto sanitario. Con respecto a este punto, ANLAP ha lanzado un Relevamiento a Universidades y Centros de I+D+i con capacidades de síntesis química, caracterización y escalado, con el objetivo de fortalecer y articular el funcionamiento de la Planta con actores del sector académico. La ANLAP trabajó en la formulación y acompañamiento de proyectos que involucran instituciones adheridas y que se postularon en convocatorias de otras instituciones financiadoras del complejo científico-tecnológico. Tal es el caso de las convocatorias de la Agencia I+D+i “IP COVID” y “Empresas de Base Tecnológica” y la convocatoria de la Secretaría de Articulación Científico Tecnológica del MINCyT “Proyectos interinstitucionales en temas estratégicos”. Otra línea impulsada por la ANLAP fue la producción pública de cannabis en todas sus variedades y su eventual industrialización para su uso medicinal, terapéutico y de investigación. Esto se dio en el marco de la Ley N° 27350 del Uso Medicinal de la Planta de Cannabis y sus derivados y el Decreto N° 883/2020.58 Además, la Agencia tomó medidas específicas en relación a la pandemia de SARS-CoV-2, convocando a los LPPM y financiando total o parcialmente cuatro proyectos.
La ANLAP fue suprimida mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) N° 70/2359 del presidente Javier Milei60 (partido libertario La Libertad Avanza) en diciembre de 2023. El artículo 264 del DNU derogó la Ley N° 27113 de creación de Agencia (Hurtado, 2023). Al respecto, se expresa en los considerandos del DNU
En los meses subsiguientes, las oficinas de la Agencia fueron vaciadas, quedando totalmente cerradas a comienzos de 2024. Parte del personal fue reubicado en otras áreas del MSAL, mientras que otra parte renunció.
En cuanto a la posible continuidad de las políticas en producción pública de medicamentos desde el MSAL, se observa cierta información en el anexo del Decreto N° 10/2024,61dado que el objetivo 18 de la Secretaría de Calidad en Salud es “Entender en la actividad de los laboratorios de producción pública de medicamentos existentes en nuestro país de forma planificada y centralizada”. Sin embargo, nada sobre el tema figura en la estructura organizativa de primer nivel operativo aprobada en diciembre de 2024 (Decreto N° 1138/2024). A la fecha no se han comunicado ni son de público conocimiento políticas en PPM, y los LPPM han perdido comunicación y articulación con el MSAL.
La supresión de la ANLAP representa una serie de problemáticas tanto para el sector sanitario como para el científico-tecnológico. Se profundiza la fragmentación del sistema de salud nacional, se pierde capacidad de coordinación de recursos estatales y se da lugar a una lógica comercial y privatista para la adquisición de medicamentos (Lettieri, Langer y Roca, 2025). Se da un retroceso en la planificación de la investigación orientada a las necesidades sanitarias estratégicas para el país y en el fortalecimiento de los laboratorios públicos como proveedores estatales. La ausencia de relevamientos del sector impide que el Estado cuente con información esencial para una gestión efectiva, una planificación adecuada y una respuesta adaptativa a las necesidades y desafíos emergentes. La eliminación de políticas para la promoción de proyectos de I+D+i y para la formación de investigadores en líneas sanitarias estratégicas se suma a un desmantelamiento del sector científico tecnológico sin precedentes, poniendo en riesgo la continuidad de los proyectos y de los grupos de investigación en medicamentos (Lettieri, Langer y Roca, 2025).
Los gobiernos críticos del modelo neoliberal que asumieron a partir de 2003 impulsaron un proceso de cambio estructural tendiente a la recuperación de herramientas que permiten orientar la demanda de tecnología hacia fuentes nacionales (Lugones, 2021). El fomento de políticas públicas para la promoción de la industrialización y el cambio técnico tuvo como objetivo el crecimiento nacional basado en el bienestar, la ciudadanía y el fortalecimiento de la capacidad estatal. La política sanitaria posconvertibilidad se enfocó en la prevención de la enfermedad, la promoción de la salud y la reorganización funcional del sector público, para mejorar la accesibilidad al sistema de atención público y la salud de la población (Britos, 2010). Esto impulsó la institucionalización de la salud como un bien social, logrando numerosos avances significativos relacionados con la PPM. Fue en este contexto que se puso en la agenda política a la Producción Pública de Medicamentos.
Desde un enfoque socio-histórico podemos ver que las políticas públicas tomadas en torno a la PPM fueron un proceso resultante de las interacciones de un sistema de actores conformado por profesionales de la salud y de la academia, LPPM, organizaciones sociales y científicas, organismos de DD.HH., sindicatos y cámaras farmacéuticas. Las acciones de la Multisectorial por la Producción Pública de Medicamentos y Vacunas lograron traccionar la implementación de instrumentos políticos y el tratamiento de normativas. La disputa entre sectores fue parte de las discusiones presentes en las cámaras parlamentarias durante el tratamiento de la Ley N° 26688, que declara de interés nacional la PPM. A pesar del fuerte consenso político alcanzado, la reglamentación de la ley fue retrasada y no fueron incluidos fondos presupuestarios para el sector. Esto demuestra cómo el juego de intereses y posiciones diversas de los distintos actores influye en la coherencia y viabilidad de un dispositivo normativo62 (Isuani, 2012).
Frente a esto, fue sancionada la Ley N° 27113 para la creación de la Agencia Nacional de Laboratorios Públicos, con muy alto consenso en ambas cámaras. Esta vez la reglamentación fue realizada en pocos meses, dando lugar a la fundación de la Agencia en 2015. Con este nuevo dispositivo normativo fue posible configurar una política de PPM que define claramente su orientación y alcances. Pero este dispositivo no es suficiente para poder ejecutar un instrumento político, los dispositivos de gestión63 y los recursos básicos64 son herramientas esenciales para configurar una política pública y otorgar capacidades al Estado (Isuani, 2012). La política nacional tuvo una fuerte influencia sobre la creación y el desarrollo institucional de la ANLAP, condicionando la implementación de estas políticas. La gestión de la Agencia entre 2016-2019 resultó poco eficiente debido a los recortes presupuestarios, la falta de personal y la ausencia de apoyo político a nivel nacional. Como postula Isuani, “la disputa entre valores, intereses y agendas de los diversos actores se convierte en un condicionante potente que dificulta o frustra la puesta en marcha de una política pública” (Isuani, 2012: 59).
El gran potencial de la ANLAP fue demostrado entre 2020-2023, con el apoyo de un gobierno peronista que revalorizó el rol del Estado como actor clave para el desarrollo económico y social. Su gestión se incorporó a la Política de Medicamentos 2020-2023, articulando con diversos espacios del Ministerio de Salud de la Nación, del sector productivo y del sector científico-tecnológico. Se observa en estos años un fortalecimiento institucional de ANLAP y un fuerte impulso a líneas de trabajo como vinculación científico-tecnológica, asistencia técnica e investigación estratégica. La ANLAP fomentó la colaboración entre los diversos actores de la red, lo que les permitió fortalecer sus capacidades existentes e incorporar nuevas. Esto se logró a través de proyectos de I+D+i y producción, que generaron un valioso aprendizaje institucional. Además, el apoyo político nacional se reflejó en un compromiso presupuestario para dotar de fondos a la Agencia, aunque más allá de los valores cuantitativos, resulta central enfocarse en cómo estos fondos se administran. En palabras de Rolando García:
En 2023, el contexto sociopolítico tuvo un cambió rotundo con el comienzo del gobierno anarco-capitalista de Milei. El DNU 70/2023 dio inicio a una “doctrina del shock”, derogando la Ley N° 27113 de promoción de los LPPM y suprimiendo a la ANLAP. Esta medida perjudica el acceso a los medicamentos y la asociatividad público-privada en la industria farmacéutica local. “A contramano de la necesidad de desarrollar capacidades locales para garantizar condiciones mínimas de soberanía sanitaria, el DNU opta por el desguace del Estado y de los sectores estratégicos, a cambio del negocio financiero de corto plazo” (Hurtado, 2023). Además de las pérdidas de capacidades indispensables para apoyar una política de medicamentos nacional con las que contaba la ANLAP, se suman el desmantelamiento de las políticas nacionales en ciencia y tecnología (Lettieri, 2025). A pesar de la supresión de ANLAP y del contexto político económico desfavorable, el sector de PPM sigue activo a través de sus LPPM,66 los grupos de investigación67 y las medidas políticas de algunas provincias68 y municipios. La restitución de la PPM como un sector estratégico es esencial para promover, articular e impulsar políticas sociales y tecnológicas que fortalezcan las capacidades del Estado para profundizar los procesos de consolidación de la democracia, el crecimiento económico sustentable y la reducción de la desigualdad social.
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