Culturas políticas y diseño de las convocatorias de ingreso a la CICyT del CONICET

El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) ha atravesado, desde el retorno democrático en 1983, un conjunto de transformaciones significativas en sus formas de organización, regulación y toma de decisiones políticas. Estos cambios han sido analizados en la literatura especializada a partir de distintas perspectivas (Aristimuño y Aguiar, 2015; Feld, 2015; Bekerman, 2018; Sarthou, 2019; Svampa y Aguiar 2022b; Niembro y Svampa, 2024), que destacan la incidencia de las políticas públicas, las dinámicas institucionales y las tensiones entre culturas académicas y burocráticas en la configuración del Sistema Público de Investigación (SPI). Entre los diversos instrumentos de la política científica argentina se encuentra la CICyT del CONICET, creada en 1961 y consolidada como uno de los principales dispositivos de profesionalización de la actividad científica.¹

A lo largo de las últimas cuatro décadas, el ingreso a la CICyT ha operado como un mecanismo estructurante del SPI, en tanto define no solo quiénes acceden a la condición de investigadores estables, sino también bajo qué criterios, modalidades y orientaciones se configuran las trayectorias científicas (D'Onofrio, 2020).² En sus primeros años de funcionamiento (1961-1973), la CICyT del CONICET operó como un sistema de categorización de investigadores según su experiencia profesional, sin constituir una relación laboral plena (Del Bello, 2007; Feld, 2015; Svampa y Aguiar, 2022b). Un punto de inflexión en esta configuración se produjo luego de la muerte del primer Presidente del CONICET, Bernardo Houssay (en 1971), y más específicamente con la reforma estatutaria de 1973, a partir de la aprobación de la Ley N° 20464. Esta Ley estableció un nuevo Estatuto para la CICyT y Carrera de Personal de Apoyo (CPA).³ Durante la última dictadura cívico-militar (1976-1983), la CICyT creció en la cantidad de miembros en los diferentes escalafones (al igual que los institutos, becarios y personal de apoyo del CONICET) en un contexto caracterizado por el distanciamiento del Consejo con las universidades públicas (que atravesaron un proceso de desfinanciamiento, desarticulación de capacidades de investigación y persecución ideológica).⁴

El recorte temporal 1983-2023 remite al período abierto por la recuperación democrática en el CONICET en el que se redefinieron las reglas de funcionamiento institucional, los mecanismos de evaluación, las formas de conducción y sus vínculos con otras instituciones del SPI. En este marco, las convocatorias de ingreso a la CICyT del CONICET constituyen dispositivos claves de regulación del acceso al campo científico en tanto definen criterios de mérito, perfiles esperados, modalidades de evaluación y orientaciones temáticas que inciden directamente en la distribución de oportunidades y en la configuración de las élites científicas y de la política científica del CONICET.⁵ El argumento central del artículo sostiene que a lo largo del período 1983-2023 el mérito académico, la evaluación por pares y la productividad científica conservaron un lugar dominante en la definición del ingreso. Sin embargo, desde distintos momentos institucionales se incorporaron criterios de orientación temática, territorial, estratégica y procedimental que expresan una mayor intervención de racionalidades burocráticas vinculadas con la planificación, la administración de cupos, la federalización y la trazabilidad de los procesos evaluativos. En este sentido, el ingreso a la CICyT se configuró como un espacio de tensión entre autonomía académica y conducción político-institucional del CONICET.

El trabajo se organiza en cinco secciones. La primera corresponde a la presente introducción. La segunda sección pertenece al marco teórico-metodológico. En la tercera sección, se reconstruyen los principales rasgos del diseño de las convocatorias de ingreso a la CICyT en cuatro períodos (1983-1989; 1989-2003; 2003-2016; 2016-2023). En la cuarta sección, se ofrece un análisis integral comparado apoyado en tablas y series agregadas. En la quinta sección, se desarrollan las reflexiones finales.

El CONICET no es una institución neutral de ejecución científica, sino que opera como un espacio social donde entran en tensión criterios de legitimidad, jerarquías y definiciones sobre la práctica científica (Bourdieu, 2002). A partir del enfoque de Elzinga y Jamison (1996), las políticas científicas y el funcionamiento de las instituciones pueden interpretarse como el resultado de la interacción (cooperación y/o disputa) entre culturas políticas relativamente diferenciadas, que agrupan actores, intereses, valores, y orientaciones en torno a intenciones comunes. En su tipología se distinguen cuatro culturas con capacidad de incidir en las agendas de ciencia y tecnología: académica, burocrática, económica y cívica. Dado el objeto del artículo –las convocatorias de ingreso a la CICyT–, el análisis privilegia especialmente la tensión entre cultura académica y cultura burocrática, sin negar la gravitación contextual de las restantes: (i) la cultura académica o científica, asociada a la comunidad de investigadores y a la defensa de principios de autonomía, integridad, objetividad y evaluación por pares; (ii) la cultura burocrática, anclada en el Estado y su capacidad de financiamiento, interesada en la planificación, la administración eficiente y la demostración de resultados e impactos (sociales, económicos, políticos o militares).

Distintos estudios sobre el CONICET han mostrado que su historia institucional se encuentra atravesada por procesos de gobernanza cambiantes y superpuestos, en los que la tensión entre la planificación política y los valores del ethos académico constituyen un rasgo estructural de su dinámica organizativa (Szpeiner y Jeppesen, 2013; Feld, 2015; Bekerman, 2018; Jeppesen et al., 2015; Svampa, 2020; Svampa y Aguiar, 2022b; Niembro y Svampa, 2024). Estas tensiones se expresan en la coexistencia de diversas culturas políticas –académica y burocrática– que lejos de constituir esferas homogéneas, se articulan de manera conflictiva en la definición de prioridades, criterios de evaluación y modalidades de gestión de los instrumentos de política científica (Aguiar y Aristimuño, 2018; Svampa y Aguiar, 2022b). Así también, la noción de cultura evaluativa (Bourdieu, 2002; Lamont, 2012) permite desplazar el análisis desde las orientaciones generales de las culturas políticas hacia los dispositivos concretos mediante los cuales se define, clasifica y legitima el mérito científico. La cultura evaluativa de la CICyT se entiende como la cristalización institucional de criterios explícitos e implícitos de valoración que organizan el ingreso a la carrera científica. Incluye en su definición aspectos referidos a las reglas formales de las convocatorias, las grillas y ponderaciones, la intervención de comisiones y órganos asesores, los criterios de excelencia movilizados por los pares evaluadores y las jerarquías que delimitan qué antecedentes, productos y perfiles resultan más legítimos para el ingreso a la CICyT.

A partir de este marco conceptual, se adopta una estrategia metodológica de carácter histórico-institucional, basada en el análisis documental de una selección intencional de convocatorias de ingreso a la CICyT, normativas internas y documentos institucionales del CONICET entre 1983-2023. La unidad de análisis no se define en términos de convocatorias individuales aisladas, sino de períodos históricos de diseño, entendidos como configuraciones relativamente estables de reglas, criterios, actores y orientaciones que caracterizan distintos períodos de la política científica argentina. En este sentido, el estudio se organiza en cuatro períodos analíticos del CONICET (1983-1989, 1989-2003, 2003-2016 y 2016-2023), que enmarcaron el diseño y funcionamiento de la CICyT. Desde este enfoque, se analizan: i) el diseño del llamado (modalidades y reglas de elegibilidad); ii) los criterios y dispositivos de evaluación (dimensiones ponderadas, comisiones, protocolos) y iii) los resultados agregados observables (dinámica de ingresos, evolución de la cantidad de investigadores y distribución por tipo de convocatoria). La periodización adoptada constituye un recurso analítico orientado a identificar configuraciones relativamente estables en el diseño de las convocatorias de ingreso a la CICyT. Si bien los cambios de gobierno funcionan como marcadores temporales relevantes, los cortes propuestos no deben interpretarse como etapas homogéneas, cerradas ni mutuamente excluyentes. Su delimitación se fundamenta, principalmente, en transformaciones institucionales en los modos de conducción, regulación y evaluación del CONICET, entendidas como parte de los procesos de gobernanza internos del organismo. En este sentido, los períodos permiten ordenar momentos de funcionamiento institucional que condensan tendencias dominantes, aunque atravesadas por continuidades, superposiciones y tensiones persistentes entre culturas académicas y burocráticas. Esta periodización posibilita comparar cambios y permanencias en el diseño de las convocatorias, en los criterios de legitimación del ingreso y en las formas de articulación entre autonomía académica, planificación estatal y regulación institucional a lo largo del tiempo (Svampa y Aguiar, 2022b). Por lo tanto, la delimitación de etapas permite enmarcar la dinámica de la CICyT y la configuración de sus modalidades de ingreso en distintas tendencias de gobierno institucional del CONICET.

Durante el período 1983-1989, el CONICET –al igual que otras instituciones del sistema científico-tecnológico argentino– atravesó un proceso de reconfiguración institucional orientado a recomponer reglas de funcionamiento, legitimidades y vínculos con el sistema universitario, en un contexto marcado por la recuperación democrática y fuertes restricciones económicas (Aristimuño y Aguiar, 2015; Svampa, 2020). Es un período donde el CONICET encausó un proceso de normalización democrática, que implicó redefinir la composición y funciones del Directorio en 1985 bajo la conducción del presidente Carlos Abeledo, la revisión de procedimientos de evaluación en los instrumentos de promoción y ejecución científica, el restablecimiento de las instancias de participación académica, y el reordenamiento de los vínculos con la Secretaría de Ciencia y Técnica (SECYT) –bajo la conducción de Manuel Sadosky–.

En lo que respecta a la CICyT, en 1985 comenzaron a formalizarse mecanismos orientados a la promoción y al fomento de actividades de vinculación dentro del CONICET, a partir de la creación de la Oficina de Transferencia de Tecnología (OTT). Si bien esta institucionalización tuvo un acompañamiento limitado por parte de las Comisiones Asesoras Disciplinares y de la Junta de Calificación, habilitó a los miembros de la CICyT a realizar consultorías remuneradas y otras actividades de vinculación, siempre que no insumieran más del 20% de su tiempo de investigación (CONICET, 1989). En este marco, otro cambio a señalar fue la creación de la categoría de Miembro Correspondiente de la Carrera del Investigador (a través de la Resolución N°1636 del 15 de octubre de 1987).⁶ Por último, en 1988 el Directorio del Consejo aprobó el reglamento de la Carrera del Investigador Clínico (a través de la Resolución N° 479). Esta iniciativa, según el primer artículo de su norma, estaba destinada a promover la investigación científica original en Medicina Clínica, sus disciplinas y especialidades (CONICET, 2006).

Frente al proceso de distanciamiento entre docencia e investigación que venía configurándose en la dinámica de los miembros de la CICyT del CONICET desde 1973, se creó el Sistema de Apoyo para Investigadores Universitarios (SAPIU) (CONICET, 1987 Resolución N° 2275), un instrumento dirigido a fomentar las tareas de investigación en el espacio universitario.⁷ La política del SAPIU surgió por parte del Directorio y la presidencia del CONICET –Carlos Abeledo–, como un intento para ofrecer una alternativa que promoviera la articulación con las universidades públicas, en vistas a los procesos de encapsulamiento meritocrático que venía caracterizando a la CICyT desde 1973. En este sentido, el SAPIU a diferencia de la CICyT buscaba operar como un mecanismo de profesionalización de la investigación, pero también como un dispositivo de articulación entre el CONICET y el sistema universitario. Aunque el SAPIU representó una iniciativa concreta por instalar un instrumento alternativo de profesionalización de la investigación en sintonía con las universidades públicas, la misma no logró consolidarse como una política estructural del Consejo.

Durante el período de 1983-1989, los diseños de las convocatorias de ingreso a la carrera mantuvieron la lógica meritocrática, sin especificación temática o lineamientos socioproductivos. Lo que se buscó desde el Directorio y la presidencia del CONICET fue restituir las reglas formales de ingreso a la CICyT. Esta configuración expresaba una concepción del ingreso a la carrera científica como un proceso regulado fundamentalmente por el mérito individual y la evaluación por pares, en un contexto en el que la principal preocupación institucional era restablecer procedimientos legítimos tras el período de la dictadura cívico-militar, más que orientar activamente el ingreso a la carrera de investigación hacia objetivos de política pública específicos.⁸

El período comprendido entre 1989 y 2003 estuvo signado por profundas transformaciones en el CONICET, en un contexto de crisis económica, reformas estructurales del Estado y reconfiguración del SPI en Argentina. En los años noventa, como un primer momento, al interior de los dos mandatos presidenciales de Menem, es posible identificar diferentes períodos en el CONICET en dos momentos institucionales contradictorios. La primera desde 1989 hasta 1995, bajo el rótulo de gobernanza académica corporativa durante las gestiones de Raúl Matera (1989-1994) y Eduardo Liotta (1994-1996) (Svampa y Aguiar, 2022b), fue un período en el cual las acciones de la administración de gobierno del CONICET tuvieron un tinte de reacción tradicionalista (Albornoz y Gordon, 2011; Del Bello, 2007; Svampa et al., 2023), marcada por el nombramiento de funcionarios vinculados con la dictadura cívico-militar que buscaron deshacer los cambios impulsados por el gobierno democrático radical. La segunda etapa desarrollada entre 1996 y 2002, comprende el proceso de modernización tecnocrática-burocrática (Albornoz y Gordon, 2011) o de reforma y democratización del CONICET (Del Bello, 2007), bajo un tipo de gobernanza académica reformista (Svampa y Aguiar, 2022b). Si bien estas transformaciones buscaron modernizar la institucionalidad del CONICET y fortalecer sus capacidades de gobierno, también generaron fuertes resistencias por parte de los actores académicos tradicionales, intensificando las tensiones entre la cultura burocrática y la cultura académica (Aguiar y Svampa, 2024).

Entre 1989 y 2003 la CICyT operó bajo condiciones de fuerte restricción presupuestaria, irregularidad en los llamados y reducción de los ingresos efectivos (Niembro, 2020; Adrogué et al., 2023; Aguiar y Svampa, 2024). A diferencia del período 1983-1989, en el cual predominaban concursos de ingreso a la CICyT de manera relativamente estable, las convocatorias del período 1989-2003 fueron irregulares, con menor frecuencia y cupos reducidos. En este contexto, la promulgación del Decreto Nº 747/96 con la llegada de Del Bello a la SECYT a mediados de 1996 y la inmediata intervención del CONICET, marcó el inicio y el impulso de un proceso integral de reforma y renovación de la institución. En este sentido, se dispuso la reorganización del CONICET con el propósito de mejorar la eficiencia de su estructura, definiendo las funciones en términos de misiones específicas dentro de la institución. Se adoptó un enfoque gerencial al asignar responsabilidades a la conducción, dando lugar a la creación de las Gerencias de Desarrollo Científico y Tecnológico, Evaluación y Acreditación, y Gestión Operativa. Así también se volvió a reestructurar el Directorio (por tercera vez durante la presidencia de Menem). Esta vez el Directorio estaría compuesto por ocho miembros y un Presidente. La designación final de los ocho miembros estaba a cargo del Poder Ejecutivo Nacional a partir de ternas. Cuatro de estas ternas representan a las cuatro grandes áreas del conocimiento y eran electas por todos los miembros de la CICyT, a través de elecciones directas. Las otras cuatro ternas estaban propuestas por instituciones representativas del agro, la industria, las provincias y las universidades. El Presidente era propuesto por el Ministerio de Educación (ámbito en el cual estaba la SECYT en ese momento) y designado por el Poder Ejecutivo Nacional. La nueva estructura del Directorio (mantenida hasta la actualidad) introdujo algunas novedades, como las elecciones democráticas por parte de los integrantes de la CICyT del 50% del Directorio (aunque con termas) y la incorporación, con participación directa, de intereses ajenos a los de la cultura académica (tres representantes, casi el 40%, del sector agropecuario, la industria y las provincias) y, un representante para avanzar en la coordinación con las universidades nacionales.

En lo que respecta a la CICyT (en el marco de la reforma del CONICET) se instalaron dos cuestiones centrales en el debate interno: por un lado, la reanudación de los procesos de ingreso y promoción; por otro, la asignación de recursos para afrontar los gastos de investigación. Ambas dimensiones habían permanecido suspendidas entre 1994 y 1996, lo que generó malestar y desaliento en sectores de la comunidad investigadora del CONICET. En este contexto, con el primer llamado a ingreso a la CICyT realizado en 1997, Del Bello (con el acompañamiento del Directorio y de la Gerencia de Desarrollo Científico y Tecnológico) efectivizó la adjudicación de 160 ingresos a la CICyT. La principal novedad de esta convocatoria fue el intento de la implementación de un mecanismo, impulsado desde la SECYT, orientado a promover una distribución regional más equitativa de las vacantes. Sin embargo, esta modalidad fue objeto de críticas por parte de la Junta de Calificaciones y de las Comisiones Asesoras Disciplinares del CONICET, en la medida en que incorporó criterios de asignación no basados exclusivamente en la calidad académica, como la incorporación de un criterio complementario vinculado al federalismo en la distribución de los recursos humanos del organismo, que se encontraban muy concentrados en la zona núcleo del país (Capital Federal y las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe).

Por otro lado, en 1997 el Directorio del CONICET promovió el funcionamiento de la Comisión Asesora de Tecnología, dirigida a investigadores comprometidos con la tecnología, como parte de un esfuerzo institucional para validar las actividades y los productos tecnológicos (que tenía sus inicios con la OTT creada en 1985). Su creación buscó ampliar los criterios de evaluación, incorporando la consideración de actividades y productos derivados de la investigación y desarrollo junto con las publicaciones científicas (Jeppesen et al., 2023). Sin embargo, esta innovación institucional no alteró sustantivamente la matriz evaluativa predominante: se mantuvo el esquema de comisiones integradas por especialistas disciplinares, con criterios definidos por esos mismos cuerpos y fuertemente apoyados en indicadores bibliométricos. Otro aspecto crucial en relación a la CICyT (como así también a los instrumentos de promoción) se refiere a la creación de las Comisiones de Grandes Áreas del Conocimiento (CONICET, 1998a Resolución N° 542/98; CONICET, 1998b Resolución N° 1749/98). A estos espacios evaluativos se les asignaba la responsabilidad de proponer una lista de evaluadores mediante asignación por sorteo y elaboración de dictámenes. Además, estas comisiones estaban facultadas para redactar documentos vinculados a cuestiones de política científico-tecnológica. En este sentido, las Comisiones por Grandes Áreas asumían tanto funciones de asesoramiento burocrático como de evaluación académica. Sin embargo, las Comisiones Asesoras por Gran Área se centraron predominantemente en consideraciones académicas y meritocráticas, desaprovechando la oportunidad de aplicar criterios de oportunidad y pertinencia temática y geográfica que eran impulsadas desde la gestión del Secretario Juan Carlos Del Bello desde la SECYT a través del documento Bases para una política científica y tecnológica (SECYT, 1996) y en el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000 (SECYT, 1997) (Jeppesen et al., 2015).

A fines de 2000 asumió Pablo Jacovkis como presidente del CONICET, pero su gestión fue breve y estuvo marcada por desacuerdos con la conducción de la SECYT y restricciones presupuestarias. En ese contexto circuló el documento titulado Programa para el financiamiento y organización del sistema de ciencia y técnica, impulsado por el secretario Caputo, que proponía reformas estructurales como la unificación de categorías de la CICyT, una mayor articulación con la docencia universitaria y la expansión de subsidios del Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT). La propuesta fue rápidamente desactivada por el rechazo de la comunidad de investigadores del CONICET, que la interpretó como una amenaza a sus condiciones laborales y a la autonomía institucional.

El período comprendido entre 2003 y 2016 estuvo caracterizado por la revalorización del rol del Estado en la planificación del desarrollo económico y social. Esta etapa se distinguió por una política activa de expansión del CONICET, con un crecimiento sostenido del presupuesto, la creación de unidades ejecutoras de doble dependencia del Consejo con las universidades públicas y la incorporación masiva de recursos humanos a la investigación.

Durante este período, la dotación de investigadores del CONICET experimentó un crecimiento acelerado, con tasas de expansión superiores a las registradas en las décadas previas (Adrogué et al., 2023; Niembro y Svampa, 2024). En este marco, los diseños de las convocatorias de ingreso a la CICyT durante estos años se caracterizaron por asegurar una política de ampliación sustantiva del número de ingresantes, combinada con mecanismos incipientes de orientación estratégica. Las convocatorias mantuvieron la modalidad de Temas Generales para ingresar a la CICyT, pero incorporaron progresivamente dispositivos de orientación política, tales como áreas prioritarias, Temas Estratégicos y criterios de áreas geográficas a partir del 2012 (Niembro, 2020; Adrogué et al., 2023). Este diseño expresó –al menos en el plano formal– un cambio en la concepción del ingreso a la carrera científica del CONICET: el mérito académico continuó siendo un criterio central de evaluación, pero dejaba habilitada la posibilidad de regular el acceso a partir criterios políticos vinculados a la relevancia social, la transferencia tecnológica y el desarrollo nacional, es decir, criterios vinculados a la cultura burocrática. Estas iniciativas de cambios en el diseño se enmarcaban en las preocupaciones en torno a las tensiones internas en la CICyT, asociadas a los límites estructurales del crecimiento sostenido (Szpeiner y Jeppesen, 2013; Niembro, 2020; Riquelme y Sassera, 2023). Frente a este escenario, la dirección y gerencia del CONICET adoptaron una serie de políticas orientadas a introducir criterios para alterar las tendencias históricas de ingreso a CICyT por temas generales, particularmente a través de la priorización geográfica de vacantes para candidatos que, cumpliendo con los requisitos académicos, se buscara su inserción en instituciones localizadas en regiones con bajo desarrollo relativo de capacidades científicas y tecnológicas (Niembro, 2023; Adrogué y Fanelli, 2023). En este marco, el Directorio del CONICET definió que las futuras adjudicaciones de ingresantes a CICyT serían bajo el criterio de un cuarto para cada una de las Grandes Áreas (Fischer et al., 2023).⁹

Estas políticas aplicadas también en el programa de becas de doctorado y posdoctorado del CONICET mostraron resultados desiguales: mientras que en el caso de las becas la lógica de recambio de cohortes facilitó una mayor redistribución territorial, en la CICyT los efectos resultaron más limitados, debido al carácter estable y de largo plazo de las trayectorias de carrera basada en convocatorias de temas generales (Adrogué et al., 2023).

Un segundo eje de diferenciación en las convocatorias de ingreso a CICyT, surge partir del 2012 con la publicación del Plan Argentina Innovadora 2020, en el cual se definieron los núcleos socioproductivos y temas de investigación considerados estratégicos. En este marco, el CONICET incorporó los Temas Estratégicos en las convocatorias de ingreso a la CICyT y en la adjudicación de becas doctorales y postdoctorales (Sarthou, 2023). Las primeras postulaciones de ingreso por Temas Estratégicos se evaluaron mediante una única comisión de Temas Estratégicos y Tecnología, posteriormente, en 2017, se crearon subcomisiones específicas para intervenir particularmente en la evaluación de los ingresos a la CICyT (CONICET, 2017, acta 938). Un caso notorio en este marco de cambios en los espacios de evaluación, fue la creación de la Subcomisión de Desarrollo y Tecnología Social (junto a otras subcomisiones sectoriales). Esta subcomisión puede interpretarse como un esfuerzo de orientación temática y de coordinación centralizada por parte del Directorio y la Gerencia de Desarrollo Científico y Tecnológico, en el cual se buscaba que la evaluación dejara de quedar exclusivamente anclada en comisiones disciplinares y se reorganiza en torno a sectores/áreas definidas estratégicamente en el marco de las convocatorias de Temas Estratégicos. No obstante, si bien se incorporaron criterios vinculados a la pertinencia social, productiva o territorial de las líneas de investigación, los procesos de evaluación continuaron apoyándose de manera central en indicadores tradicionales de productividad científica y trayectoria científica previa, es decir que la cultura académica se impuso en los hechos, a la cultura burocrática expresada mayormente en los discursos de los secretarios y ministros de ciencia y técnica y en los presidentes del CONICET (Aguiar y Svampa, 2024).

Otro aspecto a destacar durante este período fue la creación de los Proyectos de Desarrollo Tecnológico y Social (PDTS) por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCyT) como parte de un esfuerzo por reconocer líneas de investigación orientadas a la resolución de problemas concretos (CONICET, 2016, acta 519). En los documentos impulsores del instrumento se planteaba que quienes participaran en proyectos aplicados y orientados debían ser evaluados por su desempeño independientemente de los parámetros tradicionales utilizados en CyT, y se proponía la conformación de un Banco Nacional de PDTS para registrar, acreditar y dar seguimiento a este tipo de desarrollos, (Senejko y Versino, 2019; Naidorf, 2020).¹⁰ En este sentido, los PDTS condensaban una tensión entre rasgos culturales y lógicas distintas: mientras el acceso y la evaluación en instrumentos centrales como la CICyT del CONICET, se estructuraban históricamente alrededor del núcleo meritocrático cientificista tradicional, los PDTS introducían una gramática alternativa de legitimidad (problema-demanda-adopción-resultados) que buscaba traccionar cambios en las culturas evaluativas sin lograr, necesariamente, desanclar la centralidad del juicio experto y la trayectoria académica.¹¹

Durante el período 2016-2023 se sucedieron dos gestiones en el CONICET, asociadas a administraciones nacionales con orientaciones políticas disímiles y discontinuas. En una primera etapa (2016-2019), Alejandro Ceccatto presidió el organismo durante el gobierno nacional de Mauricio Macri. Luego, entre 2019 y 2023 asumió la presidencia Ana María Franchi, en el marco del gobierno de Alberto Fernández. ¹²

Durante la gestión de Ceccatto entre 2016-2019, se desarrolló una nueva fase en las políticas de ejecución científica del CONICET, caracterizada por la transición desde una lógica de ampliación dirigida a incrementar el ingreso a CICyT, hacia un régimen de restricción selectiva con un fuerte impacto en la cantidad de ingresos a carrera por convocatoria (Svampa et al., 2025). Mientras que entre 2010 y 2015 se había consolidado un ciclo expansivo con ingresos anuales en torno a los 600-900 investigadores, alcanzando un máximo histórico en 2015, a partir de 2016 se registra un descenso abrupto que inaugura un escenario de estancamiento estructural. Los ingresos se reducen a menos de 500 investigadores por año y, aunque se observan leves recuperaciones coyunturales entre 2020 y 2021 durante la presidencia de Ana María Franchi en el CONICET, desde 2022 se consolida un proceso de congelamiento progresivo de los ingresos a niveles mínimos de la serie histórica (Adrogué, et al., 2023; Niembro ySvampa, 2024).

En un contexto de restricción presupuestaria, se reconfiguró el diseño de las convocatorias de ingreso a la CICyT, que pasaron a estructurarse en múltiples modalidades diferenciadas: Convocatoria General, Convocatoria en Temas Estratégicos y, a partir de 2018 durante la gestión de Ceccatto se incorporó la línea de, Fortalecimiento I+D+I, destinada a universidades y organismos con bajo desarrollo relativo de capacidades científicas (Niembro, 2020).

La Modalidad Fortalecimiento I+D+I se presentó en sus inicios como una iniciativa de federalización orientada a fortalecer instituciones universitarias con menor desarrollo relativo de capacidades científicas, en el marco de políticas destinadas a mitigar desigualdades territoriales en la distribución de recursos humanos e inversión en CyT (CONICET, 2024). En la primera convocatoria, la modalidad de Fortalecimiento de I+D+I (que incluyó criterios de asignación de cupos a las universidades públicas) mostró una orientación más favorable hacia provincias con menor presencia de investigadores del CONICET (Niembro et al.,, 2021). En términos operativos, los ingresos a CICyT por medio de la modalidad de Fortalecimiento de I+D+I dependían de la relación entre vacantes asignadas, perfiles definidos por universidades y organismos, volumen de postulaciones y resultados de evaluación. En cuanto a sus efectos territoriales, el patrón de ingresos a CICyT por medio de esta línea de convocatoria empezó a mostrar una distribución diferenciada, con sobrerrepresentación de regiones como el Noroeste y Noreste argentino (CONICET, 2024: 23) frente a regiones tradicionalmente dominantes como el área bonaerense/centro. Sin embargo, se destacaban tensiones en torno a este punto, especialmente por la incorporación de universidades localizadas en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y por la inclusión de universidades de mayor tamaño al considerar la cantidad de investigadores por Gran Área en el criterio para la definición de las instituciones participantes. En este sentido, la línea de Fortalecimiento I+D+I puede leerse como un instrumento de orientación territorial que cristalizó, por un lado, una racionalidad burocrática (planificación y corrección de desigualdades territoriales mediante perfiles, cupos y distribución regional); por el otro, se implementó sin abandonar el circuito de legitimación académica (orden de mérito y recomendación de órganos asesores). Aun cuando existían postulantes recomendados, se aplicaban reglas de selección apoyadas en el orden de mérito y en criterios de cobertura de cupo, incluyendo decisiones que buscaban reducir las brechas entre grandes áreas en la cantidad de recomendados (CONICET, 2024).¹³ Esto mantuvo visible la tensión entre culturas políticas: la cultura burocrática empujaba a que en la línea de Fortalecimiento de I+D+I federalice, reasigne, complete cupos, ordene perfiles, mientras la cultura académica preservaba el principio de legitimidad basado en evaluación experta.¹⁴

En 2020 durante la gestión de Franchi se incorporaron las Convocatorias Especiales en los concursos de ingreso a CICyT, orientadas a fortalecer disciplinas y provincias específicas mediante acuerdos interinstitucionales. Asimismo, el Directorio del CONICET adoptó un discurso explícito de reforma de los criterios de evaluación, promoviendo esquemas multidimensionales y adhiriendo a iniciativas internacionales como la Declaración de San Francisco sobre Evaluación de la Investigación (DORA) y el grupo de Evaluación Responsable de la Ciencia del Global Research Council (Jeppensen et al., 2023).¹⁵ Sin embargo dicha orientación en el diseño de las convocatorias de ingreso a CICyT se aplicó sobre un universo de vacantes crecientemente reducido y en un escenario de progresivo desfinanciamiento que se agudizó en años posteriores al 2023 (Svampa et al., 2025).¹⁶

La tensión entre las culturas académica y burocrática en las distintas líneas de ingreso a la CICyT y en los criterios de evaluación también se expresaba en las diferencias entre los miembros del Directorio del CONICET. En los últimos años la cultura burocrática estuvo representada por directores como Tulio Del Bono y Miguel Ángel Laborde que defendían que por lo menos existiera una distribución en tercios entre Temas Generales, Temas Estratégicos y Fortalecimiento de I+D+I. En el marco de la convocatoria de ingreso de 2020, Del Bono y Laborde criticaban que el aumento de cargos en la línea de Temas Generales favorecía principalmente a grupos de investigación concentrados en las principales ciudades y universidades del país, al tiempo que reproducía una concepción lineal de la relación entre ciencia y desarrollo (Del Bono y Laborde, 2020).

Una mirada integral e histórica sobre las convocatorias de ingreso a la CICyT entre 1983 y 2023 permite identificar cambios en las modalidades de acceso, durante los diferentes períodos de gobierno en el CONICET. Así también, se distinguen tres grandes modalidades históricas de acceso a la CICyT: la Convocatoria General que se mantiene como constante a lo largo de todo el período, las Convocatorias en Temas Estratégicos que se integran a los llamados a partir del 2012 y las Convocatorias de Fortalecimiento I+D+I (desde 2018). Si bien a partir de 2020 se incorporan otras modalidades específicas –como las Convocatorias Especiales–, estas se interpretan como subvariantes del esquema de modalidades del ingreso a CICyT.

En la Tabla N° 1 se describen los cambios en el diseño de las convocatorias de ingresos a CICyT durante los diferentes períodos institucionales comprendidos entre 1983-2023 en el CONICET. Sin embargo, este recorte temporal no debe ser interpretados como simples secuencias administrativas, sino como configuraciones socioinstitucionales en las que se redefinen las relaciones de poder entre actores, los principios de legitimidad y las funciones asignadas a la carrera científica como parte de una política científica. Un aspecto que destaca de la lectura de la tabla es la identificación de una fuerte continuidad estructural en la centralidad del principio meritocrático como núcleo organizador del ingreso a la CICyT. A pesar de los profundos cambios institucionales, políticos y económicos que atraviesan el período, los criterios tradicionales de evaluación –productividad académica, publicaciones, trayectoria institucional, formación de recursos humanos– mantienen su primacía como fuente principal de legitimidad para el ingreso a la CICyT, mostrando la fuerte impronta que tiene la cultura académica en el CONICET frente a las otras.

Dado que la disponibilidad de grillas comparables es desigual entre modalidades y períodos, la Tabla N° 2 se concentra en la línea de Temas Generales para las convocatorias de los años 2020, 2021 y 2022. Esta decisión responde a que dicha modalidad constituyó históricamente la vía predominante de ingreso a la CICyT y permite observar, en un tramo temporal reciente, cómo se traduce el núcleo meritocrático en ponderaciones específicas. Por lo tanto, la tabla no busca comparar todas las modalidades de ingreso, sino ilustrar el funcionamiento de la cultura evaluativa en la línea general, sobre la cual luego se superponen modalidades orientadas como Temas Estratégicos, Fortalecimiento I+D+I y Convocatorias Especiales. En primer lugar, la tabla muestra la persistencia de un núcleo meritocrático-académico: la producción/trayectoria conserva el mayor peso relativo en todas las categorías, funcionando como principal fuente de legitimidad evaluativa. Sin embargo, la comparación evidencia un cambio relevante entre 2020 y el binomio 2021-2022: en 2020 la producción concentra un peso muy alto (62-68 puntos según categoría), mientras que en 2021-2022 se consolida una matriz más estandarizada con 45 puntos fijos para producción y un mayor peso del bloque plan, sumado al aspecto de dirección/lugar (30-25-20-20). Este desplazamiento no implica un reemplazo del principio meritocrático de la cultura académica, sino una reponderación que refuerza dimensiones gestionables del instrumento (inserción, plan y consistencia del perfil) y revaloriza componentes complementarios (otra información, docencia, formación de RRHH) sin alterar la primacía de la productividad de artículos en revistas indexadas. En este sentido, se trata de una superposición tensionada: la cultura académica sostiene el criterio de excelencia basado en producción y evaluación por pares, mientras la cultura burocrática introduce una organización más comparativa y estandarizada del acceso, ajustando ponderaciones y desagregando componentes (como la separación en 2022 de plan/director y lugar de trabajo) para administrar la selección bajo reglas más trazables.

En este sentido, la segmentación del ingreso (General/Temas estratégicos/Fortalecimiento en I+D+I) no supuso un reemplazo del mérito académico, sino una reorganización del mérito por modalidad. En la convocatoria general de temas libres, la racionalidad dominante sigue siendo académica, pero con un formato de grilla que permite estandarizar comparaciones y, desde 2021-2022, reforzar el peso de la inserción institucional (plan/dirección/lugar). En Temas Estratégicos y Fortalecimiento I+D+I, la cultura burocrática aparece con más nitidez: se introducen componentes que obligan a alinear el proyecto a un tema estratégico o a un perfil de fortalecimiento, y se agregan dimensiones como consistencia del perfil, que operan como filtros de coherencia.

La Tabla N° 3 sintetiza los cambios en la cultura evaluativa, implicada en las instancias de ingreso a CICyT del CONICET entre 1983-2023. Para precisar esta transformación, la tabla no compara únicamente modalidades administrativas de convocatoria, sino dimensiones de legitimación del ingreso. Por principio de legitimidad se entiende el criterio dominante que justifica la selección de postulantes de ingreso a CiCyT; por dispositivo evaluativo, los espacios y procedimientos mediante los cuales se produce la evaluación; por métricas y jerarquización de productos, las formas de valorar publicaciones, trayectorias y resultados; por orientación, la incorporación de criterios de impacto, transferencia, pertinencia temática o territorial; y por federalización, la presencia de mecanismos dirigidos a corregir desigualdades institucionales y regionales en la distribución de capacidades científicas. A lo largo de los distintos ciclos, la evaluación de la productividad y la trayectoria sostienen su primacía como criterio estructurante del acceso, reconfigurando su función según el escenario: restitución de reglas en los años de normalización democrática (1983-1989), cierre competitivo bajo escasez en los noventa (1989-2003), superposición con capas de orientación durante la expansión 2003-2016, y segmentación multimodal en la fase posterior (2016-2023). Otro aspecto a destacar es que en el período 2003-2016 los dispositivos de orientación (Temas Estratégicos y Convocatorias Especiales) operaban sobre una alternativa –de menor peso relativo– de expansión real de oportunidades, a partir de 2016 esos mismos instrumentos comienzan a funcionar como mecanismos de administración selectiva de la escasez. Durante el ciclo expansivo, la introducción de Temas Estratégicos y las políticas de federalización buscaron corregir desigualdades estructurales del sistema, ampliando el acceso y diversificando perfiles científicos. En contraste, en el período 2016-2023 la proliferación de modalidades de convocatoria (General, Temas Estratégicos, Fortalecimiento I+D+I, Convocatorias Especiales) se produce mayormente en un escenario de reducción estructural del volumen total de ingresos. La tabla permite observar que la cultura burocrática no aparece únicamente en gobiernos o coyunturas de restricción presupuestaria, sino también en etapas expansivas. Su función, sin embargo, cambia según el contexto: durante los años de crecimiento entre 2003-2016, la orientación temática y territorial operó como una capa adicional sobre un proceso de ampliación de oportunidades; durante el período 2016-2023, la segmentación por modalidades tendió a funcionar como una forma de administrar cupos más escasos. En ambos casos, la cultura académica conservó el principio de legitimidad dominante, pero fue progresivamente mediada por dispositivos de planificación, clasificación y control procedimental.

El Gráfico N° 1 presenta la evolución de la cantidad total de investigadores y de los ingresos anuales a la CICyT-CONICET entre 1985 y 2023. La serie refleja una trayectoria de crecimiento del stock no lineal, con ritmos diferenciados según los períodos. Durante las décadas de 1980 y 1990, el crecimiento fue bajo e irregular, acompañado por ingresos anuales reducidos y volátiles. A partir de 2003 se observa una fase de expansión sostenida, con un incremento significativo tanto del stock como de los ingresos anuales, que alcanzan sus valores más altos hacia mediados de la década de 2010. Desde 2016 si bien el stock continúa aumentando, los ingresos anuales muestran una desaceleración y mayor fluctuación, lo que sugiere cambios en la dinámica de acceso a la carrera científica. En este nuevo contexto, la segmentación de instrumentos no amplía oportunidades, sino que redistribuye internamente recursos cada vez más escasos, intensificando la competencia entre postulantes y fragmentando el universo de acceso.

El gráfico N° 2 muestra la distribución de los ingresos a la CICyT-CONICET según tipo de convocatoria entre 2013 y 2023, permitiendo observar cambios significativos en el diseño de los instrumentos de acceso.¹⁷ Entre el 2013-2015, en un contexto de expansión del plantel de investigadores y aumento presupuestario en el CONICET, las convocatorias por Temas Estratégicos operaron como una capa complementaria de orientación sobre una base todavía dominada por la línea de Temas Generales. En este primer momento, la cultura burocrática se expresó principalmente como capacidad de planificación y orientación temática, sin desplazar la centralidad de la cultura académica ni el predominio cuantitativo del ingreso a la CICyT desde temas abiertos. A partir de 2016, la reducción del volumen total de ingresos a carrera no eliminó los dispositivos de orientación (ya existentes desde las convocatorias del 2012 con la línea de Temas Estratégicos), sino que los reubicó dentro de un escenario de mayor restricción. El año 2017 constituye un punto de inflexión, en el que se observa una distribución equitativa entre la línea de Temas Generales y Temas Estratégicos, lo que evidenciaba una reconfiguración del mecanismo de asignación de vacantes de ingreso a CICyT. Desde 2018, con la incorporación de la modalidad de Fortalecimiento en I+D+I y, posteriormente, de los Proyectos Especiales, el esquema de ingresos a CICyT se fragmenta en múltiples líneas, sin que ello implique una recuperación sostenida del volumen total de incorporaciones.

En este sentido, el gráfico permite matizar una lectura lineal de la tensión entre cultura académica y cultura burocrática. La presencia de modalidades orientadas –Temas Estratégicos, Fortalecimiento de I+D+I y Convocatorias Especiales– no depende exclusivamente de una coyuntura político-ideológica específica, ni se explica únicamente por ciclos de expansión o restricción presupuestaria. Antes bien, evidencia que la cultura burocrática atraviesa distintos gobiernos y escenarios institucionales, aunque modifica su función según el contexto. En el ciclo expansivo del CONICET, estas modalidades funcionaron como dispositivos complementarios de orientación dentro de una política general de ampliación de ingresos a la CICyT, sin desplazar el predominio de los Temas Generales como principal vía de acceso. En el ciclo restrictivo, en cambio, adquirieron mayor centralidad como instrumentos de administración selectiva de vacantes, en un contexto de creciente competencia por el ingreso a la carrera. Esto dio lugar a procesos híbridos que combinaron la autorregulación disciplinar basada en evaluación por pares con dispositivos de planificación estatal y una creciente tecnificación de los procedimientos evaluativos. En este marco, nociones como impacto, transferencia o interdisciplinar se incorporaron en las bases de las convocatorias sin desplazar el núcleo meritocrático centrado en la trayectoria y las publicaciones indexadas, mientras que, pese a los discursos sobre evaluación responsable, la infraestructura evaluativa continúa apoyándose en métricas y jerarquizaciones, evidenciando una reconfiguración –más que una sustitución– del principio meritocráticos (Sarthou, 2023).

El análisis histórico de las convocatorias de ingreso a la CICyT entre 1983 y 2023 permite dar cuenta de un instrumento de política científica donde se destacan las tensiones entre culturas políticas –con intensidades variantes de cada una según la etapa–. Por un lado, predomina una cultura académica que privilegia la autonomía disciplinar, la evaluación por pares y la legitimidad basada en productividad científica. Por otro, se despliega una cultura burocrática orientada a la planificación, el lineamiento con los planes de CyT, la articulación con las universidades públicas e instituciones de CyT, la federalización, la segmentación de cupos y la estandarización de procedimientos evaluativo, con criterios comparables y administrables.

En primer lugar, los períodos reconstruidos (Tabla 1) no describen una secuencia lineal de mejoras institucionales, sino reconfiguraciones del mismo instrumento en contextos cambiantes en el diseño de las convocatorias de ingreso a la CICyT del CONICET: un ciclo de restitución y regularización tras el retorno democrático (1983-1989), una etapa de racionamiento y alta selectividad en los años noventa (1989-2003), un tramo de expansión de recursos humanos y financiamiento durante el ciclo 2003-2016, y finalmente un período (2016-2023) en el que la diversificación de modalidades opera sobre un volumen total más acotado de ingresos (Gráficos 1 y 2).

En segundo lugar, se destaca la persistencia del núcleo meritocrático como principio dominante en el diseño y procesos evaluativos de ingreso a CICyT. Aun cuando se incorporan capas de orientación y segmentación (Temas Estratégicos, criterios territoriales, Fortalecimiento I+D+I y Convocatorias Especiales), la estructura evaluativa continúa organizada alrededor de la trayectoria y la productividad científica (Tabla 3). Incluso cuando los documentos institucionales promueven evaluaciones integrales o multidimensionales, donde tengan más peso la transferencia, las consultorías, la extensión y la comunicación pública de la ciencia. El dispositivo de evaluación que utilizan las Comisiones Asesoras Disciplinares sigue orientado a ordenar y comparar trayectorias mediante dimensiones, topes y ponderaciones, preservando el ordenamiento meritocrático cientificista, que termina favoreciendo los ingresos a la carrera en las grandes universidades de la región central del país (que concentran casi el 80% de los investigadores de la carrera), donde están los grupos con mayor trayectoria académica nacional e internacional.

En tercer lugar, el período 2016-2023 permite identificar una reconfiguración interna de los criterios y dispositivos de evaluación: a la continuidad del juicio experto se superponen mecanismos de tecnificación y control (grillas, ponderadores, protocolos), que fortalecen la comparabilidad y la trazabilidad del proceso. Este movimiento no reemplaza la cultura académica, pero sí la reordena: el mérito académico mantiene su centralidad, aunque cada vez más mediado por procedimientos y normalizaciones más explícitas.

Por último, la línea de Fortalecimiento I+D+I condensa una tensión relevante: se presenta como política de fortalecimiento institucional y territorial, sobre todo de las universidades del interior de menor desarrollo relativo (fundamentalmente en sus inicios), pero su implementación abre controversias sobre alcance, competencia y efectos, especialmente cuando se inscribe en un escenario de restricción presupuestaria. Además, los cupos de cada universidad que resultan vacantes, en vez de reasignarlos en esa misma línea de Fortalecimiento, se trasladan a la modalidad general. En conjunto, esta dinámica de los cambios y continuidades en el instrumento permiten entrever que los diseños de las convocatorias de ingreso a la CICyT se configuran como un espacio de coexistencia y disputa entre racionalidades académicas y burocráticas al interior del CONICET. La persistencia del núcleo meritocrático convive con reorientaciones graduales que, desde 2012 y con mayor intensidad desde 2016, introducen segmentaciones temáticas y territoriales sin alterar plenamente el principio productivista. Este panorama invita a sostener una discusión pública e institucional sobre reglas y dispositivos de evaluación (criterios, comisiones, protocolos), buscando un equilibrio entre autonomía académica y responsabilidad pública en el CONICET, que enfrenta demandas crecientes de pertinencia social, federalización y planificación para responder a los problemas sociales, económicos, de desarrollo, culturales tanto a nivel nacional como regional.